Dans ce résumé législatif, tout changement d’importance depuis la dernière publication est indiqué en caractères gras.
Le 2 novembre 2011, le projet de loi C-21 : Loi modifiant la Loi électorale du Canada (responsabilité en matière de prêts liés à la politique) (titre abrégé : « Loi sur la responsabilité en matière de prêts liés à la politique ») a été présenté à la Chambre des communes, où il a franchi l’étape de la première lecture.
À l’origine, une version antérieure du projet de loi C-21 - le projet de loi C-54 : Loi modifiant la Loi électorale du Canada (responsabilité en matière de prêts) - avait été déposée à la Chambre des communes au cours de la 1re session de la 39e législature et par la suite renvoyée à la Chambre avec des amendements par le Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre. Toutefois, la Chambre ne s’était pas encore prononcée sur le rapport avant la prorogation du Parlement. Le 22 novembre 2008, au cours de la 2e session de la 39e législature, le projet de loi a été présenté de nouveau avec le numéro C-29. À la dissolution de cette législature, ce projet de loi avait été adopté par la Chambre des communes, mais n’avait pas encore franchi l’étape de la deuxième lecture au Sénat. Présenté de nouveau au cours de la 2e session de la 40e législature avec le numéro S-6, il est mort au Feuilleton au moment de la prorogation du Parlement, le 30 décembre 2009. Présenté une quatrième fois au cours de la 3e session de la 40e législature, il est mort au Feuilleton à la dissolution du Parlement le 26 mars 2011.
Le projet de loi C-21 modifie la Loi électorale du Canada 1 (LEC) en ce qui concerne les prêts et cautionnements 2 consentis à des partis enregistrés, des associations enregistrées, des candidats aux élections, des candidats à la direction et des candidats à l’investiture (ci-après appelés collectivement les « entités politiques »).
Le projet de loi se fonde, en partie, sur les Recommandations du directeur général des élections du Canada au Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre concernant des questions relatives au financement politique, rapport présenté en 2007. Ce rapport concluait que « certains prêteurs, s’ils ne sont pas des organismes professionnels de crédit, ou s’ils prêtent à des taux non commerciaux, selon des modalités privilégiées ou sans réel espoir de remboursement, cherchent ainsi à influer sur les entités politiques qui touchent cet argent 3 ». Le directeur général des élections (DGE) a donc invité le Parlement à envisager de revoir les règles régissant les prêts pour :
Le projet de loi donne suite au rapport présenté en 2007 par le DGE et propose les modifications suivantes à la LEC :
De plus, le projet de loi rajuste les plafonds des contributions faites aux candidats à la direction afin qu’ils correspondent davantage à ceux des autres entités politiques.
Dans un autre rapport déposé à la Chambre des communes en juin 2010 après la 40e élection générale, le DGE a également recommandé plusieurs modifications qu’il estimait souhaitable d’apporter à la LEC pour en améliorer l’application, notamment la simplification et l’uniformisation des règles régissant le traitement des créances impayées (y compris les prêts) 6. Ce rapport a toutefois été présenté avant le dépôt des premières versions du projet de loi C-21 à la Chambre des communes, et la proposition législative n’a pas été modifiée après la publication du rapport.
Le projet de loi C-21 ajoute un nouvel ensemble de règles aux dispositions financières générales de la LEC et modifie les dispositions existantes de cette loi traitant, entre autres, des exigences en matière de production de rapports et du paiement des créances. Pour accroître la cohérence de notre présentation, nous avons réuni les modifications comprises dans le projet de loi sous les rubriques suivantes :
L’article 7 du projet de loi ajoute les articles 405.5 et 405.6 à la LEC, lesquels introduisent un nouvel ensemble de dispositions qui traitent explicitement des prêts aux entités politiques et des cautionnements de tels prêts. Le paragraphe 405.5(1) établit la règle générale voulant que, sous réserve des autres dispositions de la LEC, les prêts et cautionnements de prêts au bénéfice des entités politiques soient interdits. Il est expressément interdit aux agents principaux, aux agents financiers et aux agents officiels d’emprunter de l’argent en contravention de cette règle (par. 405.5(2)).
Trois types de prêts sont exemptés de la règle interdisant l’octroi de prêts à des entités politiques et le cautionnement de tels prêts : il s’agit des prêts consentis par une institution financière, des prêts et cautionnements consentis par des particuliers et des prêts et cautionnements entre entités politiques.
Le paragraphe 405.5(3) de la LEC autorise les institutions financières, au sens de l’article 2 de la Loi sur les banques 7, à consentir des prêts aux entités politiques, pourvu que cela se fasse par écrit et aux taux d’intérêt du marché. La LEC n’impose pas de limite au montant qui peut être emprunté aux institutions financières. Comme la LEC ne le permet pas expressément, il est interdit aux institutions financières de cautionner des prêts.
Le paragraphe 405.5(4) de la LEC exempte les particuliers, qu’ils soient citoyens canadiens ou résidents permanents, de la règle générale interdisant de consentir des prêts et de cautionner de tels prêts en faveur d’entités politiques. Toutefois, le total des montants qu’un particulier peut prêter, pour lequel il peut se porter caution et qu’il peut contribuer selon le paragraphe 405(1) ne peut dépasser le plafond des contributions établi en vertu de ce même paragraphe. Par exemple, ensemble, la contribution, le prêt et le cautionnement d’un particulier destinés à un parti politique enregistré ne peuvent dépasser le plafond des contributions établi par le paragraphe 405(1), soit 1 100 $ en 2011 8. Le paragraphe 405(1) a été modifié de façon à préciser que les plafonds des contributions d’un particulier sont fonction du montant que celui-ci a déjà prêté ou garanti (art. 6 du projet de loi). Les prêts qui sont remboursés ou les cautionnements dont un particulier n’est plus responsable au cours de l’année civile ne seront pas pris en compte pour établir le plafond des contributions, des prêts et des cautionnements de cette personne (al. 405.5(4)b) et c) de la LEC).
L’alinéa 405.5(5)a) et le paragraphe 405.5(6) de la LEC permettent aux partis politiques enregistrés de consentir un prêt par écrit à leurs associations enregistrées ou à des candidats qu’ils soutiennent ou de se porter caution, également par écrit, pour un tel prêt. En outre, une association enregistrée peut consentir un prêt par écrit et se porter caution, également par écrit, pour un tel prêt consenti à son parti politique enregistré, à une autre association enregistrée de son parti ou à un candidat que le parti soutient (al. 405.5(5)b) et par. 405.5(6)).
À l’exception des dispositions concernant les prêts impayés réputés constituer une contribution qui sont analysées plus en profondeur dans la prochaine section, il n’existe pas de délai pour le remboursement des prêts consentis aux associations ou aux partis politiques enregistrés. Cependant, le projet de loi prévoit que les prêts consentis à des candidats à la direction doivent être payés dans les trois ans suivant la fin de la course à la direction (par. 435.24(1) de la LEC, au par. 13(1) du projet de loi) 9. Les prêts consentis à des candidats doivent être payés dans les trois ans suivant le jour du scrutin (par. 445(1.1) de la LEC, au par. 20(1) du projet de loi) et ceux consentis à des candidats à l’investiture doivent être payés dans les quatre mois suivant la date de désignation ou, dans certaines circonstances, le jour du scrutin (par. 478.17(1) de la LEC, à l’art. 27 du projet de loi).
Les prêts d’institutions financières et de particuliers en faveur d’entités politiques qui demeurent impayés pendant trois ans seront réputés constituer des contributions à compter de la date où ils ont été consentis. La version en première lecture de l’ancien projet de loi C-54 prévoyait que les prêts impayés seraient réputés constituer des contributions à l’expiration d’un délai de 18 mois suivant une date précise. Toutefois, à l’étape de l’étude en comité à la Chambre des communes, un amendement a été adopté afin de prolonger la période de remboursement pour la porter à trois ans. Selon le projet de loi C-21, le par. 405.6(1) de la LEC propose que la période de remboursement de trois ans commence : à la fin de l’exercice au cours duquel le prêt a été consenti dans le cas des associations et des partis politiques enregistrés 10; le jour du scrutin dans le cas des candidats 11; à la date de désignation dans le cas d’un candidat à l’investiture 12; à la fin de la course à la direction dans le cas des candidats à la direction 13.
Le paragraphe 405.6(2) de la LEC dispose que cette règle ne s’applique pas si, à l’expiration du délai de trois ans, le prêt :
Le paragraphe 405.6(2) reprend pour l’essentiel les règles de la LEC en ce qui concerne les conditions selon lesquelles des créances ne sont pas réputées constituer des contributions 14. Le paragraphe 405.6(3) exige en outre des entités politiques qu’elles avisent le DGE lorsqu’une créance est régie par l’une des conditions précisées dans la LEC.
Aux termes du paragraphe 405.6(4), les associations enregistrées, les partis politiques enregistrés et les prêteurs auront la possibilité de présenter des observations au DGE avant qu’il se prononce sur l’application de l’une de ces exceptions 15. Le paragraphe 405.6(4) a été ajouté à la LEC à l’étape de l’étude de l’ancien projet de loi C-54 en comité à la Chambre des communes pour des raisons d’équité en matière de procédure, puisque le paragraphe 405.6(6) laisse les associations enregistrées et, en l’absence d’association, les partis enregistrés, responsables du paiement des prêts en souffrance du candidat. Selon le paragraphe 405.6(5), le DGE doit se prononcer sans délai sur l’application de l’une des exceptions énumérées au paragraphe 405.6(2), puis informer l’entité politique appropriée de sa décision.
Selon les dispositions du paragraphe 405.6(7), le DGE doit publier un avis de toute créance qui est réputée constituer une contribution et de toute créance qui n’est pas réputée en constituer une en application de l’une des quatre exceptions.
La LEC ne renferme aucune disposition précisant qui peut contracter un emprunt au profit d’une entité politique. Les prêts sont traités sur le même pied que les autres éléments contractuels et les personnes admissibles à contracter au nom d’une entité politique peuvent conclure des conventions de prêt. Le projet de loi modifie la LEC en précisant qui peut contracter un emprunt au nom de chaque entité politique :
Les personnes qui sont autorisées à contracter un emprunt au nom d’entités politiques sont les mêmes que celles qui sont autorisées à accepter des contributions en leur nom.
La LEC prévoit un ensemble de règles pour régir le traitement des créances engagées par une association enregistrée (art. 403.29 et suivants), un parti politique enregistré (art. 417 et suivants), un candidat à la direction (art. 435.23 et suivants), un candidat (art. 444 et suivants) et un candidat à l’investiture (art. 478.16 et suivants). Pour présenter une créance à une entité politique, il faut envoyer une facture précisant la dépense dans les trois mois de son engagement. Le temps alloué pour le remboursement d’une créance dépend alors du délai précis fixé pour chaque entité politique : six mois dans le cas des associations et des partis politiques enregistrés (art. 403.3 et 418), 18 mois dans celui des candidats à la direction (par. 435.24(1)) et quatre mois dans celui des candidats et des candidats à l’investiture (par. 445(1) et 478.17(1)). Ces créances impayées, qui ne sont pas des prêts, sont réputées constituer des contributions : 18 mois après la fin de l’exercice au cours duquel la dépense a été engagée, dans le cas des associations et des partis enregistrés (par. 403.34(1) et 423.1(1); 18 mois après la fin de course à la direction dans le cas des candidats à la direction (par. 435.29(1)); 18 mois après le jour du scrutin dans le cas des candidats (par. 450(1)); et 18 mois après le jour de la désignation (ou après le jour du scrutin dans certaines circonstances) dans le cas des candidats à l’investiture (par. 478.22(1)). Le projet de loi porte à trois ans le délai prévu pour le paiement des créances concernant les courses à la direction (art. 17 du projet de loi, modifiant l’al. 435.29(1) de la LEC).
Une créance peut également être acquittée en dehors des échéances fixées par la LEC lorsqu’elle est autorisée par le DGE, ou par un juge, si l’autorisation est refusée ou que le paiement n’a pas été fait conformément à l’autorisation du DGE.
Comme nous l’avons déjà indiqué, la LEC modifiée par le projet de loi accorde un traitement distinct aux prêts et aux autres dépenses, de même qu’aux dates d’échéance de leur remboursement et à leur statut de prêt réputé constituer une contribution 16.
Le projet de loi modifie également le processus de demande auprès du DGE ou d’un juge visant les paiements tardifs du fait de la distinction entre les prêts et les autres dépenses 17. Dans le cas des prêts, le DGE n’exige plus qu’une facture soit transmise à l’entité politique pour autoriser l’application d’un calendrier de remboursement qui ne respecte pas l’échéance courante. Le projet de loi modifie également la LEC pour autoriser les poursuites contre des candidats à la direction, des candidats ainsi que des candidats à l’investiture au sujet du remboursement d’un prêt après l’expiration du délai de remboursement ou de toute prorogation de ce dernier accordée par le DGE ou un juge 18. Il n’y a pas de disposition équivalente pour les prêts consentis à des associations enregistrées et à des partis politiques enregistrés, étant donné que le remboursement des prêts à ces deux entités politiques est régi par les conditions du prêt.
La LEC traite les prêts de la même façon que les contributions pour ce qui est de la production des rapports financiers (par. 403.35(3) (associations enregistrées), par. 424(3) (partis politiques enregistrés), par. 435.3(5) (candidats à la direction), par. 451(3) (candidats) et par. 478.23(5) (candidats à l’investiture) de la LEC). Le projet de loi modifie la LEC en ce sens que les prêts ne sont plus groupés avec les contributions pour la présentation des rapports financiers et prévoit des règles précises visant les prêts. Toutes les entités politiques sont tenues de déclarer dans leurs rapports financiers les prêts non remboursés en totalité ou en partie 19. Les rapports doivent également être accompagnés d’une déclaration relative à chaque prêt qui fournit les renseignements suivants :
La déclaration doit également faire explicitement état du principal non remboursé de chaque prêt qui reste à la fin de chaque année civile dans le cas des candidats à la direction, des candidats et des candidats à l’investiture 20. Ces changements à la LEC visent à donner plus de cohérence aux exigences de déclaration des prêts et cautionnements pour toutes les entités politiques. Outre le rapport sur les prêts qui doit accompagner leurs rapports financiers, il incombe aux entités politiques de produire un rapport pour le DGE sur toute modification aux conditions d’un prêt, y compris la fourniture d’un cautionnement (par. 5(3) du projet de loi, ajoutant le par. 403.35(2.1) (associations enregistrées) à la LEC; par. 11(3) du projet de loi, ajoutant le par. 424(2.1) (partis enregistrés) à la LEC; par. 18(3) du projet de loi, ajoutant le par. 435.3(4.1) (candidats à la direction) à la LEC; par. 25(2) du projet de loi, ajoutant le par. 415(2.3) (candidats) à la LEC; et par. 32(2) du projet de loi, ajoutant le par. 478.23(4.1) (candidats à l’investiture) à la LEC).
Le DGE doit publier tous les rapports sur les prêts qu’il reçoit, de même que toutes les modifications à ces rapports, selon les modalités qu’il estime indiquées (par. 5(3) du projet de loi, modifiant le par. 403.35(3) (associations enregistrées) de la LEC; par. 11(3) du projet de loi, modifiant le par. 424(3) (partis enregistrés) de la LEC; par. 18(3) du projet de loi, modifiant le par. 435.5(5) (candidats à la direction) de la LEC; par. 25(2) du projet de loi, modifiant le par. 451(3) (candidats) de la LEC; et par. 32(2) du projet de loi, modifiant le par. 478.23(5) (candidats à l’investiture) de la LEC).
Le paragraphe 33(2) du projet de loi, qui ajoute l’alinéa 497(1)i.8) à la LEC, crée une nouvelle infraction de responsabilité stricte pour toute personne ou entité qui consent un prêt, se porte caution d’un prêt ou contracte un emprunt en contravention des paragraphes 405.5(1) ou (2). Le projet de loi crée également une nouvelle infraction exigeant une intention en cas de violation de ces paragraphes (par. 33(8) du projet de loi, al. 497(3)f.2) de la LEC). Des modifications corrélatives sont apportées aux dispositions concernant l’omission de produire le rapport financier d’une entité politique ou un rapport ou un document afférents. Ces nouvelles infractions de responsabilité stricte mentionnent expressément les rapports sur les prêts déclarés, de même que les modifications à ces rapports (par. 33(1), (3), (4), (5) et 6) du projet de loi). Des modifications analogues sont également apportées aux dispositions sur les infractions connexes exigeant l’intention (par. 33(7), (9), (10), (11) et (12) du projet de loi).
Le paragraphe 33(5) du projet de loi modifie l’alinéa 497(1)t) de la LEC, en ajoutant une nouvelle infraction de responsabilité stricte pour l’agent officiel d’un candidat qui contrevient au paragraphe 445(1.1) en faisant défaut de rembourser un prêt dans le délai prescrit.
La LEC fixe des plafonds pour les contributions qui peuvent être versées aux entités politiques. À l’heure actuelle, ces plafonds sont de 1 100 $ par année civile pour les contributions individuelles aux partis enregistrés et de 1 100 $ en tout par année civile pour les contributions faites aux associations enregistrées, aux candidats à l’investiture et aux candidats d’un parti enregistré. Il existe également un plafond pour les contributions individuelles aux candidats à la direction : 1 100 $ pour une même course à la direction, quelle qu’en soit la durée et peu importe l’existence de créances impayées à l’issue de cette course. Tous ces plafonds seront portés à 1 200 $ le 1er janvier 2012. Le projet de loi remplace le plafond des contributions « pour une course à la direction donnée » par un plafond annuel (par. 6(2) du projet de loi, modifiant l’al. 405(1)c)) 21. Ainsi, un particulier pourra contribuer plus de 1 100 $ (1 200 $ à compter du 1er janvier 2012) si une course à la direction s’étend sur plus d’une année civile.
L’article 34 du projet de loi dispose que les prêts et cautionnements consentis avant l’entrée en vigueur du projet de loi sont pas assujettis aux dispositions de ce dernier, mais à celles de la LEC selon le libellé qu’elle avait avant l’entrée en vigueur du projet de loi.
Le projet de loi entre en vigueur six mois après avoir reçu la sanction royale, à moins que le DGE publie un avis dans la Gazette du Canada portant que les préparatifs nécessaires à l’entrée en vigueur du projet de loi ont été faits, auquel cas le projet de loi entre en vigueur le jour de la publication de cet avis (art. 35).
* Avertissement : Par souci de clarté, les propositions législatives du projet de loi décrit dans le présent résumé législatif sont énoncées comme si elles avaient déjà été adoptées ou étaient déjà en vigueur. Il ne faut pas oublier, cependant, qu’un projet de loi peut faire l’objet d’amendements au cours de son examen par la Chambre des communes et le Sénat, et qu’il est sans effet avant d’avoir été adopté par les deux chambres du Parlement, d’avoir reçu la sanction royale et d’être entré en vigueur. [ Retour au texte ]
Le gouvernement a pour politique officielle d’exiger la rédaction bijuridique des lois pour que les versions française et anglaise représentent toutes deux les concepts de la common law et du droit civil. En anglais, le terme « guarantee » n’a pas la même signification qu’en droit civil, d’où l’utilité d’ajouter le terme « suretyship ».Voir Chambre des communes, Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre, Témoignages, 1re session, 39e législature, 18 juin 2007, 1140. [ Retour au texte ]
(345 ko, 51 pages), 26 janvier 2007, p. 35. [ Retour au texte ] (927 ko, 131 pages), juin 2010, p. 54 à 61. [ Retour au texte ]Le terme « institution financière » désigne selon le cas :
a) une banque ou une banque étrangère autorisée;
b) une personne morale régie par la Loi sur les sociétés de fiducie et de prêt;
c) une association régie par la Loi sur les associations coopératives de crédit ou une société coopérative de crédit centrale ayant fait l’objet de l’ordonnance prévue au par. 473(1) de cette loi;
d) une société d’assurances ou une société de secours mutuel constituée ou formée sous le régime de la Loi sur les sociétés d’assurances;
e) une société de fiducie, de prêt ou d’assurance constituée en personne morale par une loi provinciale;
f) une société coopérative de crédit constituée en personne morale et régie par une loi provinciale;
g) une entité constituée en personne morale ou formée sous le régime d’une loi fédérale ou provinciale et dont l’activité est principalement le commerce des valeurs mobilières, y compris la gestion de portefeuille et la fourniture de conseils en placement;
h) une institution étrangère.[ Retour au texte ]
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