Dans ce résumé législatif, tout changement d’importance depuis la dernière publication est indiqué en caractères gras.
Le projet de loi C-27 : Loi visant à accroître l’obligation redditionnelle et la transparence des Premières Nations en matière financière (titre abrégé : « Loi sur la transparence financière des Premières Nations ») a été présenté à la Chambre des communes et adopté en première lecture le 23 novembre 2011 1. Le 21 juin 2012, il a été renvoyé au Comité permanent des affaires autochtones et du développement du Grand Nord, qui a entendu des témoins entre le 15 octobre et le 5 novembre 2012. Le 7 novembre 2012, une fois l’étude article par article terminée, le projet de loi a fait l’objet d’un rapport à la Chambre avec des amendements.
Le projet de loi, qui s’applique à plus de 600 collectivités des Premières Nations définies comme « bandes indiennes » au sens de la Loi sur les Indiens 2, établit un fondement législatif pour la préparation et la divulgation des états financiers consolidés des Premières Nations et la divulgation de la rémunération – salaires et dépenses – accordée par les Premières Nations ou toute entité qu’elles contrôlent à leurs dirigeants élus. Il exige également la publication de cette information sur un site Web tenu à jour par la Première Nation ou pour son compte ainsi que sur le site Web d’Affaires autochtones et Développement du Nord Canada (AADNC). D’autres dispositions du projet de loi autorisent l’application de recours judiciaires et de mesures administratives pour faire respecter les exigences qu’il comporte.
Si les Premières Nations reçoivent des fonds de plusieurs organismes fédéraux, la majorité du financement fédéral qui leur est accordé est administré par AADNC. En 2011-2012, le Parlement a approuvé l’octroi à AADNC de crédits de quelque 7,4 milliards de dollars pour la prestation aux Premières Nations de services tels que l’éducation, le logement, le soutien social et l’infrastructure communautaire 3. À l’heure actuelle, les Premières Nations gèrent plus de 85 % des fonds relatifs à ces services qui leur sont fournis sur le budget des programmes d’AADNC.
Les Premières Nations et le gouvernement fédéral sont assujettis à diverses exigences qui leur sont faites par des politiques et des lois concernant la gestion et l’engagement des fonds publics fédéraux.
Les dépenses d’AADNC figurent dans les Comptes publics du Canada, ainsi que les accords de contribution signés avec les Premières Nations.
Les bandes des Premières Nations sont assujetties à certaines exigences en matière de divulgation financière en vertu de la Loi sur les Indiens 4 et de lois et de règlements connexes. Entre autres, l’article 69 de la Loi sur les Indiens dispose que le gouverneur en conseil peut, par décret, permettre à une bande d’une Première Nation de « contrôler, administrer et dépenser » ses revenus et peut prendre des règlements pour donner effet à cette permission. Par conséquent, le Règlement sur les revenus des bandes d’Indiens exige notamment la vérification annuelle des états financiers d’une bande et l’affichage du rapport du vérificateur dans « des endroits bien en vue de la réserve pour que les membres de la bande puissent l’examiner 5 ».
La législation fédérale en matière d’accès à l’information et de protection des renseignements personnels fixe d’autres règles concernant la divulgation de l’information financière des bandes des Premières Nations. Les dispositions pertinentes sont essentiellement les articles 19 et 20 de la Loi sur l’accès à l’information 6 (LAI).
L’article 19 de la LAI interdit de façon générale aux institutions gouvernementales de divulguer des « renseignements personnels » au sens de la Loi sur la protection des renseignements personnels 7(LPRP). La Cour fédérale a conclu que le nom des personnes qui ont fourni du crédit à une bande d’une Première Nation ou en ont reçu un prêt ainsi que les descriptions d’emploi et les salaires de certains titulaires de postes au sein des bandes sont des « renseignements personnels » au sens de la LPRP 8.
L’alinéa 20(1)b) de la LAI interdit à une institution gouvernementale de divulguer des renseignements financiers qui lui sont fournis par une tierce partie qui traite habituellement ces renseignements comme des renseignements confidentiels. Dans l’affaire Bande indienne de Montana c. Canada (Ministre des Affaires indiennes et du Nord Canada) 9, la Cour fédérale a conclu que les états financiers des Premières Nations constituaient des renseignements personnels au sens de l’alinéa 20(1)b) de la LAI et par conséquent n’étaient pas assujettis à l’obligation de divulgation. Par contre, dans l’affaire Bande de Sawridge c. Canada (Ministre des Affaires indiennes et du Nord Canada) 10, la Cour d’appel fédérale a décidé que ces états financiers ne sont pas confidentiels pour les membres d’une bande des Premières Nations puisque les membres d’une bande peuvent avoir accès aux états financiers de leur propre bande en vertu du Règlement sur les revenus des bandes d’Indiens 11.
La majorité des accords de financement conclus entre le Canada et les Premières Nations sont des accords de contribution de durée déterminée en vertu desquels les Premières Nations doivent remplir certaines conditions pour que se poursuive le versement des fonds fédéraux. Les exigences en matière de présentation de rapports financiers figurent également dans le Manuel des rapports financiers de clôture d’exercice d’AADNC 12.
Conformément à ce manuel, les Premières Nations doivent présenter annuellement à AADNC des états financiers consolidés vérifiés à l’égard des fonds publics qu’elles reçoivent, y compris les salaires, les honoraires et les frais de déplacement de tous les représentants élus ou nommés et de tous les cadres supérieurs non élus de la bande. Les cadres non élus sont notamment les directeurs exécutifs, les administrateurs de bande, les directeurs principaux de programmes et les gestionnaires. Les Premières Nations doivent aussi diffuser ces états à leurs membres. En particulier :
Les exigences en matière de rapports et de divulgation figurent également dans diverses dispositions des accords de financement des Premières Nations, qui doivent être interprétées en parallèle avec les dispositions du Manuel des rapports financiers de clôture d’exercice. Plus particulièrement, le Modèle national de l’entente globale de financement pour les Premières Nations et les Conseils tribaux pour 2010-2011 dispose ce qui suit 14 :
En 2008, AADNC a informé les bénéficiaires de son financement qu’à compter du 1er juillet 2008, les accords de financement seraient modifiés pour inclure des dispositions sur les vérifications. D’après AADNC, ces dispositions permettront « d’effectuer l’évaluation des accords de financement en fonction des risques pour s’assurer que les contributions allouées sont utilisées pour soutenir la prestation des programmes et des services pour lesquels elles ont été versées et que les Premières Nations ont en place les contrôles financiers, administratifs et de gestion adéquats 15 ».
Lorsqu’une collectivité des Premières Nations n’est pas en mesure de respecter les conditions énoncées dans les accords de financement, AADNC peut intervenir pour corriger la situation. La politique du Ministère à cet égard précise les cas qui donnent lieu à son intervention 16. Selon la nature et la gravité de la situation, les plans de gestion corrective appartiennent habituellement à l’une des trois catégories suivantes : plans gérés par les bénéficiaires; plans de cogestion; plans gérés par une tierce partie. À l’heure actuelle, AADNC élabore une nouvelle politique d’intervention pour mettre l’accent moins sur l’intervention du Ministère que sur la prévention et la viabilité durable assurées par les bénéficiaires afin d’éviter toute situation de manquement 17.
Plusieurs rapports du vérificateur général du Canada ont traité de l’obligation de rendre compte à l’égard des fonds accordés aux Premières nations. Entre autres, le vérificateur général a publié Affaires indiennes et du Nord Canada – Les modes de financement des Premières Nations 18 en 1996. Trois ans plus tard, dans un rapport de suivi sur cette vérification, il a conclu qu’AADNC devait mettre en place les mécanismes correctifs voulus pour régler les allégations d’inconduite, y compris les plaintes et les différends relatifs aux modes de financement 19.
Un rapport de décembre 2002 du vérificateur général intitulé Repenser les rapports soumis par les Premières Nations aux organismes fédéraux qualifiait les exigences actuelles en matière de présentation de rapports de « lourd fardeau » pour les collectivités des Premières Nations 20. Selon l’estimation présentée dans le rapport, les principaux organismes fédéraux qui accordent des fonds aux Premières Nations pour la prestation de divers programmes et services exigent en moyenne 168 rapports par an, et jusqu’à 200 dans le cas de certaines collectivités. Le rapport suggérait notamment que les ministères et organismes fédéraux coordonnent mieux leurs exigences concernant la présentation de rapports en simplifiant leurs autorisations de programme, réduisant ainsi du même coup le nombre de vérifications et de rapports exigés des Premières Nations.
Dans le rapport d’étape de décembre 2006 sur la gestion des programmes des Premières Nations, la vérificatrice générale a conclu que le gouvernement fédéral devait faire mieux pour « alléger le fardeau imposé aux collectivités des Premières Nations ». Faisant observer qu’au cours d’une année, AADNC à lui seul reçoit plus de 60 000 rapports préparés par plus de 600 Premières Nations, elle concluait que les ressources actuellement consacrées au système de rapports pourraient fournir aux collectivités une aide directe plus utile 21.
Les dirigeants des Premières Nations et le gouvernement fédéral ont mis en œuvre des initiatives ces dernières années afin de renforcer la capacité de gestion et de reddition financières des gouvernements et organismes des Premières Nations.
En 2002, en réponse au rapport de la vérificatrice générale de 1999 et au rapport de suivi du Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes 22, AADNC a mis en œuvre sa politique sur les allégations et les plaintes 23. Les mesures connexes proposées à cet égard sont :
En 2005, l’Assemblée des Premières Nations (APN), en collaboration avec le gouvernement du Canada, a lancé l’initiative Accountability for Results (la reddition de comptes axée sur les résultats) afin d’améliorer les mécanismes de reddition de comptes ainsi que les résultats découlant de la mise en œuvre des politiques, des programmes et des services destinés aux citoyens des Premières Nations. Un élément clé de cette initiative portait sur la nature fondamentale du cadre redditionnel et en faisait un partage des responsabilités entre les Premières Nations et le gouvernement du Canada. Plus précisément, l’Initiative prévoyait :
L’Initiative a pris fin en 2007, mais l’APN croit qu’elle peut continuer de servir de fondement pour faire avancer le renouvellement du cadre redditionnel 26.
L’APN a adopté par voie de résolution des mesures pour accroître l’obligation redditionnelle des Premières Nations en matière financière. Entre autres, l’APN et les chefs en assemblée ont adopté en 2006 des propositions en vue de la création d’un vérificateur général et d’un ombudsman des Premières Nations qui seront chargés d’examiner les irrégularités administratives et financières dans les collectivités des Premières Nations 27.
En décembre 2010, l’Assemblée spéciale des chefs de l’APN a adopté la Résolution no 50/2010, qui réaffirme l’engagement des chefs des Premières Nations à maintenir des structures décisionnelles transparentes et tenues de rendre compte dans leurs collectivités. La résolution exhorte les chefs des Premières Nations :
Diverses initiatives législatives visant notamment à accroître l’efficacité de la gestion financière des Premières Nations ont également été proposées récemment.
Le projet de loi C-27 amendé compte 13 articles. Plusieurs de ses dispositions confirment des exigences juridiques existantes et créent le fondement légal de diverses exigences prévues par les politiques existantes sur les rapports financiers et la communication de l’information financière. Le projet de loi reprend aussi une bonne partie des mesures figurant dans le projet de loi C-575 (« Loi sur la transparence financière des Premières Nations ») mentionné plus haut. Le projet de loi C-27 dépasse cependant le projet de loi précédent en exigeant que les Premières Nations fassent rapport sur des entités contrôlées par elles et qu’elles rendent publique et affichent sur Internet toute l’information financière faisant l’objet de rapports. L’examen qui suit porte sur les aspects importants du projet de loi.
Le paragraphe 2(1) amendé (devenu l’art. 2 en raison de la suppression du par. 2(2) – voir ci-après) définit les termes suivants dans le contexte du projet de loi : « états financiers consolidés », « conseil », « entité », « première nation », « membre », « ministre » et « rémunération ».
La définition de « états financiers consolidés » a été modifiée afin de préciser que les états financiers d’une Première Nation doivent être préparés selon les principes comptables généralement reconnus. En outre, les états financiers d’une Première Nation, et ceux des entités qui, selon ces principes, doivent y être intégrés, doivent être présentés comme ceux d’une entité économique unique, comme si la Première Nation était un gouvernement présentant l’information financière.
En raison de la modification apportée à la définition de « états financiers consolidés », le paragraphe 2(2) – qui prévoyait certains critères visant à établir dans quelle mesure une entité est contrôlée par une Première Nation – a été supprimé, puisque les principes comptables généralement reconnus prévoient de tels critères.
La définition de « entité » englobe les personnes morales ainsi que les sociétés de personnes, les coentreprises et les associations ou organisations non dotées de la personnalité morale.
La définition de « rémunération » a été modifiée afin de préciser que le remboursement de dépenses en est exclu. Par conséquent, la définition de « dépenses » a été ajoutée par le Comité au cours de son étude article par article du projet de loi. Des amendements corrélatifs aux articles 3, 5, 6 et 7 ont été adoptés par souci d’uniformité.
L’article 3 dit que l’objet de la nouvelle loi est d’accroître l’obligation redditionnelle et la transparence des Premières Nations en matière financière en rendant obligatoires la préparation et la divulgation de certains états et renseignements financiers, à savoir leurs états financiers consolidés vérifiés ainsi que l’annexe des rémunérations versées et des dépenses remboursées à ses chefs et conseillers par une Première Nation ou par une entité dont les états financiers doivent être intégrés à ceux de la Première Nation. Cette rémunération comprend les salaires, les traitements, etc.34 versés aux chefs et aux conseillers en qualité de représentants élus et en toute autre qualité.
L’article 4 précise que la nouvelle loi s’applique à l’égard de tout exercice financier débutant après son entrée en vigueur.
Le paragraphe 5(1) oblige une Première Nation à préparer chaque année des états financiers consolidés, selon les principes comptables généralement reconnus, principalement ceux qui sont énoncés dans le Manuel de comptabilité de l’Institut canadien des comptables agréés pour le secteur public. Le paragraphe 5(2) exige que ces états financiers soient vérifiés par un comptable agréé indépendant, conformément aux normes de vérification généralement reconnues par l’Institut canadien des comptables agréés.
Le paragraphe 6(1) oblige les bandes des Premières Nations à préparer annuellement une annexe des rémunérations et des dépenses. Il ne précise pas le mode de présentation de cette annexe, mais indique qu’elle doit comprendre la rémunération versée par une Première Nation, ou par une entité qu’elle contrôle, à son propre chef et à chacun de ses conseillers.
Le paragraphe 6(2) précise que l’annexe des rémunérations et des dépenses est un document distinct des états financiers consolidés de la bande de la Première Nation. Le paragraphe 6(3) dispose qu’un rapport de mission de vérification ou d’examen doit accompagner l’annexe des rémunérations.
Le paragraphe 7(1) dispose qu’une Première Nation doit fournir à tout membre qui le demande copie de l’un ou l’autre des documents suivants :
Le paragraphe 7(2) dispose que la Première Nation doit transmettre copie « dès que possible » et, en particulier, si elle reçoit la demande dans les 120 jours de la fin de l’exercice financier en question, au plus tard avant la fin de cette période. Le paragraphe 7(3) précise que les droits demandés par la Première Nation à cet égard ne peuvent dépasser les coûts de la production de cette copie.
Le paragraphe 8(1) dispose que la Première Nation doit publier sur l’Internet ses états financiers consolidés annuels, son annexe des rémunérations et des dépenses, ainsi que les documents préparés par le vérificateur indépendant. Ces documents peuvent être publiés sur le site Web de la Première Nation ou sur tout autre site, pourvu que ce soit dans les 120 jours suivant la fin de l’exercice. Le paragraphe 8(2) dispose que ces documents doivent demeurer accessibles au public sur l’Internet pendant dix ans. Le paragraphe 8(3) précise que la publication de ces documents sur l’Internet ne dispense pas la Première Nation de l’obligation, selon l’article 7, d’en fournir copie à ses membres sur demande.
L’article 9 dispose que le ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien doit aussi publier les mêmes documents (c.-à-d. ceux qui sont mentionnés au par. 7(1)) sur le site Web du ministère des Affaires indiennes et Nord canadien, « dès que possible » après qu’ils lui ont été communiqués par la Première Nation conformément au paragraphe 8(1).
Les articles 10 et 11 disposent que, si une Première Nation ne fournit pas les documents conformément aux articles 7 et 8 respectivement, un membre de la Première Nation ou le Ministre peut demander à une cour supérieure de rendre une ordonnance enjoignant à la Première Nation de se conformer à l’article pertinent, et dans le délai fixé par la cour. L’article 12 dispose que cette demande d’ordonnance ne peut être présentée avant que 120 jours se soient écoulés après la fin de l’exercice financier.
En cas d’inexécution de toute obligation incombant à la Première Nation au titre des articles 5 à 8 de la nouvelle loi, le paragraphe 13(1) habilite le ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien à prendre une ou plusieurs des mesures suivantes :
Le paragraphe 13(2) dispose que toute somme retenue en vertu de l’alinéa 13(1)b) sera réputée correspondre à la définition légale de dette selon l’article 37.1 de la Loi sur la gestion des finances publiques 35.
Des opinions très divergentes ont été exprimées quant à la nécessité d’adopter des mesures comme celles que propose le projet de loi C-27 pour améliorer la transparence des dispositions financières et l’obligation redditionnelle en matière financière des Premières Nations.
Selon AADNC, le projet de loi s’inscrit dans l’engagement plus large qu’a pris le gouvernement du Canada dans le Discours du Trône de 2001 de favoriser « la transparence dans les communautés des Premières Nations en exigeant de leurs chefs et de leurs conseillers qu’ils rendent publics leurs salaires et leurs dépenses 36 ». Le projet de loi ne modifiera pas sensiblement les procédures actuelles en matière de présentation de rapports, mais AADNC estime qu’il entraînera, dans les faits, une réduction des exigences globales à cet égard dans le cadre des accords de financement conclus entre les Premières Nations et le gouvernement fédéral. En outre, le projet de loi améliorera le climat pour les investissements privés, lesquels sont susceptibles de favoriser le développement économique des Premières Nations 37.
De nombreux dirigeants des Premières Nations ont exprimé des avis divergents sur le projet de loi 38. La plupart ont soutenu que le projet de loi est inutile compte tenu des exigences prévues par la loi et les politiques existantes en matière de présentation de rapports. Ils ont réclamé l’adoption d’une autre approche de la transparence et de la reddition de comptes qui serait susceptible de renforcer les liens entre les Premières Nations et le gouvernement fédéral.
Le chef national de l’APN Shawn A-in-chut Atleo a réitéré l’engagement à l’égard des principes de la reddition de comptes et de la transparence exprimé dans la résolution de décembre 2010. Il a invité le gouvernement fédéral « à travailler [avec les Premières Nations] pour régler les vrais problèmes et obtenir de véritables changements en fonction de besoins 39 ».
La Federation of Saskatchewan Indian Nations a également exprimé son appui de principe à des mesures de reddition de comptes et de transparence. Toutefois, elle a réitéré sa position selon laquelle ces mesures devraient faire voir « combien d’argent parvient effectivement aux collectivités » et comporter la création d’un bureau du vérificateur général des Premières Nations 40.
L’Association of Iroquois and Allied Indians a qualifié le projet de loi de « mesure cherchant à détourner l’attention de la population canadienne des véritables problèmes avec lesquels les Premières Nations sont aux prises » et a réaffirmé son engagement à « obtenir du gouvernement fédéral qu’il participe aux efforts en vue de régler les importants problèmes auxquels nos gens se heurtent tous les jours 41 ».
Le grand chef Derek Nepinak de l’Assemblée des chefs du Manitoba a déclaré que le projet de loi tenait du « colonialisme et du paternalisme » et a remis en cause la légalité de l’exigence relative à la communication de l’information sur la rémunération versée par les entités contrôlées par les Premières Nations 42.
Le projet de loi a été appuyé vivement par certains organismes non autochtones. Colin Craig de la Fédération canadienne des contribuables s’est réjoui de l’obligation élargie en matière de divulgation qui est faite par le projet de loi aux entités appartenant à des bandes. Il a affirmé que le projet de loi « aidera les membres des bandes à faire la part des choses et les contribuables à comprendre comment leur argent est dépensé dans les réserves 43 ».
L’Institut Fraser a également publié un article dans lequel il soutient que le projet de loi peut être comparé à d’autres lois en matière de divulgation et de rapports financiers dans le secteur privé et « que ce que font ces lois, que ce soit à l’égard des entreprises ou des gouvernements des Premières Nations, c’est d’affirmer le droit des actionnaires et des résidants à la transparence et aux chiffres réels 44 ».
* Avertissement : Par souci de clarté, les propositions législatives du projet de loi décrit dans le présent résumé législatif sont énoncées comme si elles avaient déjà été adoptées ou étaient déjà en vigueur. Il ne faut pas oublier, cependant, qu’un projet de loi peut faire l’objet d’amendements au cours de son examen par la Chambre des communes et le Sénat, et qu’il est sans effet avant d’avoir été adopté par les deux chambres du Parlement, d’avoir reçu la sanction royale et d’être entré en vigueur. [ Retour au texte ]
(2.2 Mo, 71 pages), 2011. [ Retour au texte ] (139 ko, 6 pages), C.R.C., ch. 953, art. 8. [ Retour au texte ] (403 ko, 70 pages), L.R.C., 1985, ch. A-1. [ Retour au texte ] (382 ko, 62 pages), L.R.C., 1985, ch. P-21. L’art. 3 de cette loi définit le terme « renseignements personnels ». [ Retour au texte ] (56 ko, 19 pages), chap. 10 du Rapport du vérificateur général du Canada, avril 1999. [ Retour au texte ] (367 ko, 30 pages), dans « La modernisation de la reddition de comptes dans le secteur public », chap. 9 du Rapport de la vérificatrice générale du Canada à la Chambre des communes, décembre 2002. [ Retour au texte ] (56 ko, 9 pages), janvier 2006. [ Retour au texte ] (335 ko, 8 pages), 9 mars 2011. [ Retour au texte ] (56 ko, 9 pages) (2006). [ Retour au texte ] (1.1 Mo, 2 pages), Resolution no. 50/2010, décembre 2010. [ Retour au texte ] (1.0 Mo, 156 pages), L.R.C., 1985, ch. F-11, art. 37.1. [ Retour au texte ] (1.7 Mo, 19 pages), 3 juin 2011. [ Retour au texte ]© Bibliothèque du Parlement