Résumé législatif du Projet de loi C-30

Le projet de loi C-30 : Loi portant création d’un service administratif pour la Cour d’appel fédérale, la Cour fédérale, la Cour d’appel de la cour martiale et la Cour canadienne de l’impôt et modifiant la Loi sur la Cour fédérale, la Loi sur la Cour canadienne de l’impôt, la Loi sur les juges et d’autres lois en conséquence (titre abrégé : Loi sur le service administratif des tribunaux judiciaires), a été présenté à la Chambre des communes le 18 septembre 2001. Il a été adopté en deuxième lecture le 3 octobre 2001. Le projet de loi vise trois objectifs : établir, pour la Cour fédérale, la Cour d’appel de la cour martiale et la Cour de l’impôt, une structure administrative unique qui porterait le nom de « Service administratif des tribunaux judiciaires »; modifier la Loi sur la Cour fédérale pour créer une Cour d’appel fédérale distincte; changer le statut de la Cour canadienne de l’impôt pour qu’il soit équivalent à celui d’une cour supérieure. Le projet de loi apporte des modifications corrélatives à de nombreuses autres lois fédérales et coordonne les modifications de plusieurs projets de loi dont est saisi le Parlement ou qu'il a adoptés récemment.

Des mesures très semblables ont été proposées dans le projet de loi C-40 au cours de la 2^e session du 36^e Parlement le 15 juin 2000, mais ce projet de loi n’a pas été plus loin que la première lecture.

B. La structure judiciaire actuelle

1. Généralités

La Cour suprême du Canada, la Cour fédérale du Canada et la Cour canadienne de l’impôt sont établies par le Parlement en vertu de l’article 101 de la Loi constitutionnelle de 1867. Ces cours sont administrées par le gouvernement fédéral, contrairement à la plupart des autres cours du Canada, qui sont administrées par les provinces. Les juges de la Cour fédérale et de la Cour de l’impôt, ainsi que d’autres juges nommés par le gouvernement fédéral, sont nommés par décret, habituellement après consultation avec le barreau et le milieu juridique. Les juges ne peuvent être révoqués qu’avec l’approbation du Parlement.

2. La Cour fédérale du Canada

La Cour fédérale est une cour supérieure d’archives, composée d’une section d’appel et d’une section de première instance. Elle a compétence en matière civile et pénale et il s’agit d’un tribunal bijuridique, c’est-à-dire qu’elle entend des affaires tant en common law qu’en droit civil au Canada. La Cour a été créée en 1971 par la promulgation de la Loi sur la Cour fédérale pour succéder à la Cour de l’Échiquier du Canada, qui avait été établie en 1875. Les deux cours ont été établies en vertu de l’article 101 de la Loi constitutionnelle de 1867 à titre de tribunaux de droit, d’équité et d’amirauté pour la « meilleure administration des lois du Canada ». Même si le siège social de la Cour fédérale est situé à Ottawa, les juges des deux sections peuvent siéger partout au Canada. La Cour examine les décisions litigieuses des conseils, commissions et tribunaux fédéraux. La compétence de Cour fédérale comprend également les différends interprovinciaux et fédéraux-provinciaux, les poursuites en matière de propriété intellectuelle, les questions d’amirauté, les appels en matière de citoyenneté et les appels interjetés relativement à certaines lois fédérales. La Cour fédérale a une compétence commune avec les cours supérieures provinciales relativement aux actions présentées par et contre la Couronne. La Cour d’appel fédérale a sa propre compétence pour entendre des demandes de contrôle judiciaire relativement à plusieurs conseils, commissions et autres tribunaux judiciaires.

Le juge en chef de la Cour fédérale du Canada est président de la Cour et il a pour fonction d’attribuer les affaires aux juges de la section d’appel. Le juge en chef adjoint remplit la même fonction pour la Section de première instance. Les deux ont des fonctions administratives à remplir pour la Cour. Outre les juges de la Cour, il y a plusieurs protonotaires. Il s’agit de fonctionnaires de la Cour qui exercent des fonctions judiciaires et quasi judiciaires, y compris l’audition des motions interlocutoires et des affaires dont le montant est inférieur à 50 000 $.

Le greffe de la Cour fédérale offre des services administratifs et de soutien juridique. À la tête du greffe se trouve l’administrateur de la Cour fédérale, qui est nommé par une ordonnance de la cour suivant les Règles de la Cour fédérale. Les fonctions de l’administrateur consistent à diriger les bureaux de la Cour et à superviser son personnel. L’administrateur est aussi un adjoint du Commissaire à la magistrature fédérale (voir ci-après) et greffier de la Cour d’appel des cours martiales.

3. La Cour canadienne de l’impôt

La Cour de l’impôt a été créée en 1983 pour succéder à la Commission de révision de l’impôt. La Cour, dont l’administration centrale est située à Ottawa, siège dans les grandes villes de tout le pays. Elle a une compétence exclusive non seulement dans le domaine de la fiscalité et du revenu, mais aussi relativement à d’autres programmes fédéraux comme le Régime de pensions du Canada, l’assurance-emploi et la Sécurité de la vieillesse. Elle entend des appels de décisions rendues par des fonctionnaires. En général, les appels des décisions de la Cour de l’impôt sont faits à la Section d’appel de la Cour fédérale du Canada.

Suivant la Loi sur la Cour canadienne de l’impôt, le juge en chef est chargé de prendre les dispositions utiles pour l’expédition des affaires de la Cour, y compris l’affectation des juges à ces affaires. Le greffe de la Cour de l’impôt fournit des services administratifs à la Cour. À la tête du greffe se trouve le greffier, qui est nommé par la Commission de la fonction publique sur recommandation du Commissaire à la magistrature fédérale, ainsi que du juge en chef et du juge en chef adjoint de la Cour de l’impôt. Comme celles de l’administrateur de la Cour fédérale, les fonctions du greffier consistent à diriger les bureaux de la Cour et à superviser son personnel. Le greffier est également un adjoint du Commissaire à la magistrature fédérale.

4. La Cour d’appel de la cour martiale

Les cours martiales sont constituées sous le régime de la Loi sur la défense nationale pour juger des membres des Forces armées qui sont accusés d’avoir contrevenu au code de discipline militaire. Une cour martiale est présidée par un juge-avocat qui doit être un membre en règle des Forces armées. Elle est composée de trois ou de cinq officiers des Forces armées qui ont le pouvoir de décider de la culpabilité ou de l’innocence de l’accusé et de fixer la peine appropriée, s’il y a lieu. Les juges de la Cour d’appel de la cour martiale sont des juges de la Cour fédérale désignés par le gouverneur en conseil. Une formation de trois juges entend les appels interjetés des décisions de la cour martiale. Les membres du personnel administratif de la Cour fédérale assurent les mêmes services à la Cour d’appel de la cour martiale. Dans certains cas, un pourvoi sur une décision de la Cour d’appel de la cour martiale peut être formé devant la Cour suprême du Canada.

5. Le Bureau du Commissaire à la magistrature fédérale

Le Bureau du Commissaire à la magistrature fédérale a été établi en 1978 pour servir d’intermédiaire entre les magistrats nommés par le gouvernement fédéral et le gouvernement. Les fonctions du Bureau sont établies dans la Loi sur les juges. Il administre le paiement des salaires, des indemnités, des dépenses et des rentes des magistrats nommés par le gouvernement fédéral, dont ceux de la Cour fédérale, de la Cour de l’impôt et des cours supérieures provinciales. Les adjoints du Commissaire à la magistrature fédérale (qui sont, comme on l’a indiqué ci-dessus, l’administrateur de la Cour fédérale du Canada et le greffier de la Cour canadienne de l’impôt) sont tenus par la loi d’établir le budget de leurs cours respectives et de prendre les autres mesures d’ordre administratif qui s’imposent pour garantir la satisfaction de tous les besoins raisonnables des cours. Ils s’acquittent de ces fonctions sous la direction du Commissaire.

C. Rapport de 1997 du vérificateur général du Canada

En 1997, le vérificateur général a publié un rapport intitulé Rapport sur la Cour fédérale du Canada et la Cour canadienne de l’impôt. Dans son rapport, il concluait que le regroupement des greffes de la Cour fédérale et de la Cour de l’impôt permettrait de réaliser des économies importantes et faciliterait grandement une meilleure planification et une meilleure utilisation des ressources. La meilleure utilisation des salles d’audience – qui sont sous-utilisées actuellement – a été donnée en exemple d’efficacité accrue. Le vérificateur général a également recommandé la fusion de la fonction judiciaire des deux cours. La Cour de l’impôt et des avocats qui y comparaissaient s’y sont opposés, croyant que l’audition des causes relatives à l’impôt exigeait un tribunal spécialisé. Il a été recommandé également d’envisager sérieusement l’établissement d’une Cour d’appel fédérale distincte de sorte que les appels des décisions de la Cour fédérale – Section de première instance ne seraient pas entendus par la même cour.

D. L’affaire Valente c. La Reine

En 1985, la Cour suprême du Canada a rendu une décision importante sur la question de l’indépendance judiciaire. Dans l’affaire Valente c. La Reine(1), la question a été soulevée de savoir si les juges de la Cour provinciale de l’Ontario (Division criminelle) nommés par la province étaient rendus incapables d’exercer leurs fonctions du fait de leur incapacité de présumer qu’une personne accusée était innocente tant qu’elle n’avait pas été trouvée coupable. Ce droit est garanti par l’alinéa 11d) de la Charte canadienne des droits et libertés. On a fait valoir que le pouvoir du procureur général de la province sur les juges soulevait une crainte raisonnable que les juges puissent être disposés en faveur de la Couronne, puisque les juges sont assujettis au pouvoir exécutif par trois facteurs : ils sont nommés par le procureur général; le procureur général a le pouvoir d’autoriser les congés et le travail extrajudiciaire rémunéré; et le salaire des juges est fixé par un règlement et non pas par la loi.

La Cour suprême a rejeté la remise en question de la compétence de la Cour provinciale (Division criminelle). En effet, elle a déterminé que les juges répondaient aux conditions essentielles de l’indépendance judiciaire pour trois raisons principales :

Les juges jouissent de l’inamovibilité, qui exige qu’un juge ne puisse être révoqué que pour un motif lié à sa capacité de s’acquitter de ses fonctions judiciaires.
Les juges jouissent de la sécurité financière, qui exige simplement que le droit au salaire ou à pension soit établi par la loi et qu’il ne soit pas sujet à une ingérence arbitraire du pouvoir exécutif.
Et surtout, du point de vue de projet de loi C-30, l’indépendance judiciaire exige une indépendance institutionnelle en ce qui concerne les questions d’administration touchant directement l’exercice d’une fonction judiciaire d’une cour. Cela n’empêche pas l’intervention du procureur général dans l’administration des cours, mais exige que les juges prennent en charge l’affectation des juges, les séances de la cour et les rôles.

DESCRIPTION ET ANALYSE

Le projet de loi C-30 comprend 199 articles et une annexe. La discussion suivante fait ressortir certains aspects du projet de loi; chaque article n’est pas passé en revue.

A. Objet de la loi

L’article 2 décrit les trois objectifs du projet de loi :

favoriser la coordination au sein de la Cour fédérale, de la Cour canadienne de l’impôt et de la Cour d’appel de la cour martiale et la coopération entre elles, pour faciliter la prestation à celles-ci de services administratifs efficaces;
accroître l’indépendance judiciaire en chargeant un organisme indépendant du gouvernement du Canada d’assurer les services administratifs des tribunaux et de confirmer le rôle des juges en chef et des juges en ce qui concerne l’administration des tribunaux;
accroître la responsabilité à l’égard de l’utilisation de fonds publics pour l’administration des tribunaux tout en réitérant le principe de l’indépendance judiciaire.

B. Articles 3 et 4 : Service administratif des tribunaux judiciaires

Les articles 3 et 4 du projet de loi constituent le Service administratif des tribunaux judiciaires (« Service ») en tant que secteur de l'administration publique fédérale et fixent son siège dans la région de la capitale nationale.

C. Articles 5, 6 et 7 : Administrateur en chef

L’article 5 indique que l’administrateur en chef du Service est nommé par le gouverneur en conseil pour une durée maximale de cinq ans et que son mandat est renouvelable. La décision de nommer l’administrateur en chef ou de mettre fin à son mandat ne peut être prise qu’après consultation des quatre juges en chef par le ministre de la Justice. L’administrateur en chef a rang et statut d’administrateur général d’un ministère.

L’article 7 décrit les pouvoirs et les tâches de l’administrateur en chef, qui est le « premier dirigeant » du Service. L’administrateur en chef est doté des pouvoirs nécessaires à la prestation de services administratifs efficaces et à la gestion efficiente de ceux-ci, notamment en ce qui a trait aux locaux, aux bibliothèques, aux services généraux et à la dotation en personnel. Les budgets de fonctionnement sont préparés après consultation avec les juges en chef. Toutefois, le paragraphe 7(4) précise que l’administrateur en chef ne peut exercer des attributions qu’une règle de droit confère au pouvoir judiciaire. Cette disposition fait ressortir de nouveau la séparation entre la fonction judiciaire des cours et le gouvernement du Canada.

D. Articles 8 et 9 : Juges en chef

Le paragraphe 8(1) énonce clairement que les juges en chef ont autorité sur tout ce qui touche les fonctions judiciaires de leur tribunal respectif. Cette autorité est renforcée par le paragraphe 9(1), qui établit qu’un juge en chef peut, par des instructions écrites, ordonner à l’administrateur en chef du Service de faire toute chose relevant de la compétence de celui-ci. Encore une fois, l’indépendance judiciaire des cours par rapport au gouvernement est établie clairement.

E. Articles 10 et 11 : Personnel du Service administratif des tribunaux judiciaires

L’article 10 établit que le personnel du Service est nommé conformément à la Loi sur l’emploi dans la fonction publique. L’article 11 accorde à l’administrateur en chef le pouvoir d’engager à titre temporaire des spécialistes compétents.

F. Article 12 : Rapport au Parlement

L’article 12 porte que l’administrateur en chef doit présenter au ministre de la Justice, dans les six mois suivant la fin de chaque exercice, un rapport des activités du Service au cours de l’exercice. L’article dispose également que le Ministre doit déposer le rapport devant chaque chambre du Parlement.

G. Articles 13 à 58 : Modification de la Loi sur la Cour fédérale

L’article 16 du projet de loi met fin à l’existence d’une Cour fédérale du Canada divisée en deux sections : la Cour d’appel fédérale et la Cour fédérale – Section de première instance. En effet, cette disposition modifie la Loi sur la Cour fédérale [appelée dorénavant Loi sur les Cours fédérales] pour transformer les deux sections en deux cours distinctes : la Cour d’appel fédérale et la Cour fédérale. Les deux cours sont maintenues à titre de tribunaux additionnels de droit, d’équité et d’amirauté du Canada et comme cours supérieures d’archives ayant compétence en matière civile et pénale. Chaque cour a son propre juge en chef. Les juges sont nommés par le gouverneur en conseil s’ils répondent aux critères énoncés dans cet article. Il faut qu’au moins quatre juges de la cour d’appel fédérale (sur un total de dix juges) soient de la province de Québec et qu’au moins six juges de la Cour fédérale (sur un total de 19 juges) soient de la province de Québec.

La plupart des autres modifications apportées à la Loi sur la Cour fédérale ne font que changer le libellé pour tenir compte de l’établissement des deux cours. Cependant, il y a de nouvelles dispositions. L’article 19 du projet de loi ajoute l’article 10.1 de la Loi pour exiger que les juges de la Cour d’appel fédérale et de la Cour fédérale se réunissent au moins une fois par an pour examiner la Loi sur les Cours fédérales, les règles de pratique et l’administration de la justice. Le paragraphe 34(3) du projet de loi ajoute une liste de motifs pour lesquels il peut être interjeté appel à la Cour d’appel fédérale d’un jugement définitif de la Cour canadienne de l’impôt portant sur un appel visé à certains articles de la Loi sur la Cour canadienne de l’impôt. Il est à noter que la Cour fédérale n'a plus compétence pour être saisie de demandes de contrôle judiciaire des décisions de la Cour canadienne de l'impôt puisque cette dernière est maintenant une cour supérieure. L’article 43 du projet de loi change la composition du Comité des règlements; dorénavant, il sera composé des membres suivants : le juge en chef de la Cour d’appel fédérale et le juge en chef de la Cour fédérale, une sélection de juges des deux cours, l’administrateur en chef du Service administratif des tribunaux judiciaires et cinq membres du barreau de toute province.

H. Articles 59 à 81 : Modification de la Loi sur la Cour canadienne de l’impôt

La modification clé qu’apporte ce projet de loi à la Loi sur la Cour canadienne de l’impôt se trouve à l’article 60, qui précise que la Cour canadienne de l’impôt est une cour supérieure d’archives. Les cours supérieures sont établies par l’article 96 de la Loi constitutionnelle de 1867. Les juges des cours supérieures sont nommés et rémunérés par le gouvernement du Canada. Aucune limite n’est imposée à la compétence qui peut être accordée à une cour supérieure. Une cour supérieure est l’objet de la protection constitutionnelle maximale, y compris le droit au maintien en fonctions des juges de la cour supérieure « durant bonne conduite » accordé en vertu de l’article 99 de la Loi constitutionnelle de 1867. Par contre, les juges de tribunaux inférieurs sont nommés et rémunérés par les provinces et leurs décisions sont assujetties à la surveillance des cours supérieures en cas d’appel ou de contrôle judiciaire.

L’article 77 du projet de loi ajoute les articles 19.1 et 19.2 à la Loi. L’article 19.1 traite des poursuites vexatoires. Il dispose que si une personne est trouvée coupable d’avoir utilisé la Cour de l’impôt d’une manière vexatoire, elle doit obtenir l’autorisation de la Cour de continuer ou d’engager une instance devant la Cour. L’article 19.2 traite de questions constitutionnelles. Il énonce que les lois fédérales ou leurs textes d’application, dont la validité, l’applicabilité ou l’effet, sur le plan constitutionnel, est en cause devant la Cour de l’impôt, ne peuvent être déclarés invalides, inapplicables ou sans effet, que si le procureur général du Canada et ceux des provinces ont été avisés. Les procureurs généraux peuvent présenter une preuve et des observations à la Cour à l’égard de la question constitutionnelle en litige.

L’article 78 prévoit que le Comité des règlements peut établir des règles pour déterminer des gestes – actes ou omissions – qui constituent des cas d’outrage au tribunal. Le Comité peut également établir des règles relativement à la procédure à suivre dans les instances pour outrage au tribunal et les peines à infliger en cas de condamnation pour outrage au tribunal L’article 80 établit la nouvelle structure administrative de la Cour de l’impôt. Le juge en chef peut dorénavant nommer un employé du Service administratif des tribunaux judiciaires à titre d’administrateur judiciaire. L’administrateur judiciaire exerce les fonctions non judiciaires de la Cour de l’impôt que lui délègue le juge en chef.

I. Articles 82 à 111 : Modification de la Loi sur les juges

La modification de la Loi sur les juges porte sur les changements apportés aux noms et aux postes des juges en chef de la Cour d’appel fédérale, de la Cour fédérale et de la Cour de l’impôt. Les modifications tiennent également compte du fait que la Cour canadienne de l’impôt est dorénavant une cour supérieure d’archives. L’article 109 du projet de loi abroge l’article 76 de la Loi sur les juges, qui prévoit que le Commissaire à la magistrature fédérale peut nommer un adjoint pour s’acquitter de ses responsabilités envers la Cour d’appel fédérale, de la Cour fédérale et de la Cour de l’impôt. L’abrogation de cet article fait en sorte que l'administrateur en chef devra s'acquitter des responsabilités assumées jusque-là par l'administrateur de la Cour fédérale et le greffier de la Cour de l'impôt.

J. Articles 112 à 184 : Modifications corrélatives

Ces modifications aux nombreuses lois différentes tiennent compte de la création de la Cour d’appel fédérale et de la Cour fédérale comme deux cours distinctes, de la Cour de l’impôt comme cour supérieure et du Service administratif des tribunaux judiciaires.

K. Articles 185 à 192 : Dispositions transitoires

L’article 185 dispose que le juge en chef de la Cour fédérale du Canada (actuelle) reste en fonctions à titre de juge en chef de la Cour d’appel fédérale. Le juge en chef adjoint de la Cour fédérale du Canada reste en fonctions à titre de juge en chef de la Cour fédérale. Il en est de même pour les juges de la Cour fédérale – Section d’appel et de la Cour fédérale – Section de première instance, qui restent en fonctions à titre de juges de la Cour d’appel fédérale et de la Cour fédérale respectivement. Les autres employés de la Cour fédérale du Canada – comme les protonotaires, les shérifs et les commissaires aux affidavits – restent également en fonctions dans leurs postes respectifs. Des dispositions semblables s’appliquent au juge en chef et au juge en chef adjoint de la Cour canadienne de l’impôt. En outre, les règles de pratique et les procédures de la Cour fédérale du Canada restent en vigueur tant qu’elles ne sont pas modifiées.

L. Articles 193 à 198 : Dispositions de coordination

Si le projet de loi reçoit la sanction royale, ces articles apporteront des modifications de coordination aux lois ou projets de loi suivants :

Projet de loi S-23 : Loi modifiant la Loi sur les douanes et d’autres lois en conséquence;
Projet de loi C-11 : Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés;
Projet de loi C-14 : Loi de 2001 sur la marine marchande du Canada;
Projet de loi C-16 : Loi sur l’enregistrement des organismes de bienfaisance (renseignements de sécurité)(2);
Projet de loi C-23 : Loi modifiant la loi sur la concurrence et la Loi sur le Tribunal de la concurrence.

M. Article 199 : Entrée en vigueur

Les dispositions du projet de loi, exception faite des modifications de coordination énoncées dans les articles 193 à 198, entrent en vigueur à la date ou aux dates fixées par décret.

COMMENTAIRE

Le projet de loi C-30 peut-être considéré comme une mesure législative de nature technique portant sur des questions d'administration judiciaire. Il ne semble avoir suscité jusqu'à maintenant aucune réaction de la part du public.

* Avertissement : Par souci de clarté, les propositions législatives du projet de loi décrit dans le présent résumé législatif sont énoncées comme si elles avaient déjà été adoptées ou étaient déjà en vigueur. Il ne faut pas oublier, cependant, qu’un projet de loi peut faire l’objet d’amendements au cours de son examen par la Chambre des communes et le Sénat, et qu’il est sans effet avant d’avoir été adopté par les deux chambres du Parlement, d’avoir reçu la sanction royale et d’être entré en vigueur.

(1) [1985] 2 R.C.S. 673.

(2) Le projet de loi C-16 a été renvoyé au Comité permanent des finances avant la deuxième lecture, le 1^er mai 2001. Le 15 octobre 2001, la Chambre des communes a décidé à l’unanimité d’annuler l’ordre de renvoi et de retirer le projet de loi.

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