Dans ce résumé législatif, tout changement d’importance depuis la dernière publication est indiqué en caractères gras.
Le projet de loi C-64, Loi modifiant la Loi de mise en œuvre de l'Accord Canada–Nouvelle-Écosse sur les hydrocarbures extracôtiers1 (Loi modifiant la Loi de mise en œuvre de l’Accord Canada–Nouvelle-Écosse sur les hydrocarbures extracôtiers abrégé : « Loi sur la protection du banc de Georges »), a été présenté à la Chambre des communes le 5 juin 2015. Il a par la suite été renvoyé au comité plénier de la Chambre des communes, qui en a fait rapport sans amendement, puis au Comité sénatorial permanent de l'énergie, de l'environnement et des ressources naturelles, qui a également fait rapport du projet de loi sans amendement. Le projet de loi a franchi l'étape de la troisième lecture au Sénat le 23 juin 2015 et a reçu la sanction royale le même jour.
Le projet de loi modifie la Loi de mise en œuvre de l'Accord Canada–Nouvelle-Écosse2 sur les hydrocarbures extracôtiers (ci-après « Loi de mise en œuvre ») de 1988 afin de rétablir un moratoire législatif des activités liées aux hydrocarbures dans la partie canadienne du banc de Georges et d'en prévoir la prolongation.
Le banc de Georges est un haut-fond situé dans la partie ouest de l'Atlantique Nord, entre Cape Cod (Massachusetts) et la pointe sud-ouest de la Nouvelle-Écosse. Il chevauche la frontière maritime canado-américaine et couvre une superficie d'environ 40 000 km², dont 7 000 km² en eaux canadiennes3 .
Le banc de Georges forme un écosystème extracôtier exceptionnel. Environnement très propice au phytoplancton, le poisson y est de deux à deux fois et demie plus abondant que dans les zones comparables4 . L'industrie de la pêche qui dépend du banc de Georges est une source majeure d'emploi et revêt une grande importance socioéconomique pour les communautés côtières de la Nouvelle-Écosse et des États-Unis. En outre, le banc de Georges présente une excellente biodiversité, offre à longueur d'année des aires de frai et de croissance et abrite de nombreuses espèces de poissons et d'organismes de fond (comme le homard et le pétoncle), en plus de servir de corridor migratoire à de nombreux animaux marins5 .
Le tableau suivant présente une brève chronologie du moratoire, qui est expliqué plus en détail ci-dessous.
| 1986 | Les gouvernements du Canada et de la Nouvelle-Écosse signent l'Accord Canada–Nouvelle-Écosse sur les ressources pétrolières offshore |
|---|---|
| 1988 | Les gouvernements du Canada et de la Nouvelle-Écosse adoptent une loi instaurant un moratoire des activités liées aux hydrocarbures sur le banc de Georges jusqu'au 1er janvier 2000 |
| 1999 | Le Comité du banc de Georges recommande la prolongation du moratoire |
| 1999 | Le moratoire est prolongé jusqu'au 31 décembre 2012 |
| 2010 | Les gouvernements du Canada et de la Nouvelle-Écosse conviennent de prolonger le moratoire jusqu'au 31 décembre 2015 |
| 2010 | Le gouvernement de la Nouvelle-Écosse adopte l'Offshore Licensing Policy Act, qui prolonge le moratoire jusqu'en 2022 |
| 2015 | Le gouvernement du Canada signale son intention de rétablir le moratoire dans son budget de 2015 |
En 1986, les gouvernements du Canada et de la Nouvelle-Écosse signent l'Accord Canada–Nouvelle-Écosse sur les ressources pétrolières offshore (l'Accord)6 . L'Accord facilite la mise en valeur des réserves pétrolières et gazières au large des côtes de la Nouvelle-Écosse et réglemente la gestion conjointe des ressources ainsi que le partage des revenus entre les gouvernements fédéral et provincial pour la zone extracôtière. À l'époque, des résidents et des associations de pêcheurs locaux font connaître leurs préoccupations quant aux effets possibles de la recherche d'hydrocarbures sur le banc de Georges7 .
Pour mettre l'Accord en œuvre, le Canada et la Nouvelle-Écosse doivent tous deux adopter des lois de mise en œuvre, ce qu'ils font en 1987 et 1988 respectivement8 . En plus de mettre en œuvre les conditions de l'Accord, et en réponse aux préoccupations soulevées à l'égard de la recherche d'hydrocarbures sur le banc de Georges, les lois de mise en œuvre servent de fondement législatif à un moratoire des activités liées aux hydrocarbures dans la partie canadienne du banc de Georges jusqu'au 1er janvier 20009 .
Comme l'exigent les lois de mise en œuvre, le Comité du banc de Georges est formé en 1996 pour effectuer un examen public des effets sociaux, économiques et environnementaux d'activités potentielles liées aux hydrocarbures sur le banc de Georges. Le rapport et les recommandations du Comité, publiés en 1999, servent de fondement pour déterminer s'il convient de prolonger le moratoire10 .
À la suite d'un long processus d'examen en quatre étapes, comprenant séances d'information, ateliers et audiences publiques dans l'ensemble de la Nouvelle-Écosse, le Comité conclut que les activités d'extraction gazière et pétrolière comportent des risques et recommande que le moratoire soit maintenu11 . En conséquence, les gouvernements fédéral et provincial prolongent le moratoire du 1er janvier 2000 au 31 décembre 201212 . Les parties s'entendent de nouveau en 2010 pour le prolonger de trois ans, soit jusqu'au 31 décembre 201513 .
Malgré l'annonce fédérale-provinciale de 2010 confirmant la prolongation du moratoire jusqu'au 31 décembre 2015, le fédéral n'a toujours pas adopté de loi à cette fin14 . Toutefois, dans son budget de 2015, il s'est engagé à modifier la Loi de mise en œuvre et à rétablir un moratoire sur les activités liées aux hydrocarbures15 . Le projet de loi C-64 donne suite à cet engagement.
Entre-temps, en 2010, la législature de la Nouvelle-Écosse adopte l'Offshore Licensing Policy Act16 , prolongeant de fait le moratoire jusqu'en 2022. Les articles 7 et 9 de cette loi offrent la possibilité de prolonger indéfiniment le moratoire, et prévoient la tenue possible d'un examen public après – mais non avant – 2022, puis tous les 10 ans par la suite. Si, à la suite d'un examen public, l'on recommandait de lever le moratoire, la législature devrait tenir un vote à ce sujet avant de l'autoriser. Le gouvernement de la Nouvelle-Écosse a déclaré qu'il exigerait « des preuves scientifiques solides ainsi qu'un examen public en bonne et due forme avant de décider de lever le moratoire17 ».
Comme on a pu le lire dans la presse, un représentant de Ressources naturelles Canada aurait fait savoir que la situation actuelle signifie qu'il y a un « moratoire fédéral des activités liées aux hydrocarbures sur le banc de Georges fondé sur une politique » complétant « le moratoire provincial fondé sur une loi18 » de la Nouvelle-Écosse. Darrell Dexter, ancien premier ministre de la province, a précisé que le gouvernement fédéral devait intervenir pour mettre en œuvre la prolongation du moratoire19 . Autrement dit, la politique fédérale doit être codifiée.
Le Comité d'examen du banc de Georges a fait état, dans son rapport de 1999, des effets socioéconomiques et environnementaux potentiels d'autoriser la recherche et la production d'hydrocarbures. S'appuyant sur des données scientifiques, le Comité a conclu, entre autres, que les levés sismiques et le forage servant à évaluer les quantités d'hydrocarbures sur le banc de Georges pourraient nuire à la vie marine et à la pêche. En outre, il a laissé entendre que le forage pourrait produire des rejets susceptibles de nuire à certaines espèces marines, mais que les effets sur les écosystèmes en général n'étaient pas encore bien connus20 .
En 2010, le Canada et la Nouvelle-Écosse ont convenu de recueillir plus de données sur les activités liées aux hydrocarbures sur le banc de Georges afin de faciliter les décisions à venir sur le moratoire et de mettre à jour l'information scientifique dans ce domaine. Les recherches exécutées à la demande du ministère de l'Énergie de la Nouvelle-Écosse laissent entendre que des modifications d'ordre technologique et réglementaire pourraient atténuer certaines des préoccupations soulevées par le Comité d'examen du banc de Georges, mais qu'il faudrait mener d'autres études plus ciblées21 .
Comme le banc de Georges se trouve aussi en territoire américain, un moratoire des activités liées aux hydrocarbures est aussi en vigueur dans la partie du banc située aux États-Unis. Le moratoire américain a été élargi et prolongé à plusieurs reprises22 . Récemment, le président des États-Unis a annoncé sa prolongation jusqu'en 202223 .
L'article 3 du projet de loi C-64 remplace l'article 141 de la Loi de mise en œuvre de l'Accord Canada–Nouvelle-Écosse sur les hydrocarbures extracôtiers et prévoit le rétablissement et la prolongation du moratoire législatif des activités de recherche et de forage dans la portion canadienne du banc de Georges. Entre autres, selon le nouveau paragraphe 141(1), le ministre fédéral des Ressources naturelles et le ministre provincial chargé de la gestion des hydrocarbures extracôtiers peuvent, par avis conjoint, interdire ces activités à partir de la date précisée dans l'avis et jusqu'au 31 décembre 2022.
Par ailleurs, le nouveau paragraphe 141(2) autorise, par avis conjoint ou succession d'avis conjoints, la prolongation du moratoire prévu au nouveau paragraphe 141(1) après examen des incidences environnementales et socioéconomiques des travaux de recherche et de forage dans la partie canadienne du banc de Georges, ainsi que de tout autre facteur pertinent. Chaque avis peut prolonger le moratoire pour une période d'au plus dix ans.
Le nouveau paragraphe 141(3) interdit la recherche, notamment par forage, la production, la rationalisation de l'exploitation et la transformation des hydrocarbures dans la partie canadienne du banc de Georges pendant les périodes précisées dans les avis prévus par les nouveaux paragraphes 141(1) et 114(2).
Bien que la nouvelle version de l'article 141 corresponde de diverses manières à celle qu'elle remplace, elle diffère du libellé original de l'article 141 en ce qu'elle donne moins de détails concernant le processus d'examen à entreprendre pour évaluer la prolongation du moratoire. En particulier, le nouveau paragraphe 141(2) ne prévoit ni la création d'un comité d'examen ni de date butoir pour l'examen. Par contre, ce nouveau paragraphe précise le nombre maximal d'années pour la prolongation du moratoire à la suite d'un examen.
L'article 2 du projet de loi apporte une modification corrélative à l'article 104 de la Loi de mise en œuvre, qui accorde une exemption de versement aux titulaires d'un Loi modifiant la Loi de mise en œuvre de l’Accord Canada–Nouvelle-Écosse sur les hydrocarbures extracôtiers pour la durée du moratoire législatif. L'article 104 est modifié de façon à tenir compte des modifications qu'apporte l'article 3 du projet de loi à l'article 141 de cette loi.
La Coalition Norigs 3, qui représente les groupes intéressés de pêcheurs, de trans-formateurs et d'exportateurs de fruits de mer, des communautés autochtones et des groupes environnementaux, a exhorté le gouvernement fédéral à emboîter le pas aux gouvernements de la Nouvelle-Écosse et des États-Unis pour prolonger le moratoire24 . Norigs 3 a donc bien accueilli la nouvelle de l'adoption du projet de loi, quoiqu'elle ait critiqué l'absence, dans la loi fédérale, d'une reconduction automatique du moratoire, comme le prévoit l'Offshore Licensing Policy Act, adoptée par la Nouvelle-Écosse en 201025 .
En 2012, Norigs 3 s'est dite inquiète de ce qui pourrait arriver si le moratoire devait venir à échéance, surtout que BP Canada Energy Company et Chevron Canada Ltd. détiennent des permis d'exploration dans le banc de Georges26 , des permis demeurés inactifs depuis l'instauration du premier moratoire. Selon les médias qui ont rapporté les déclarations de Darrell Dexter, ancien premier ministre de la Nouvelle Écosse, on ne sait trop ce qu'il adviendrait de ces permis si le moratoire venait à échéance27 .
Par ailleurs, l'Offshore/Onshore Technologies Association of Nova Scotia s'est dite déçue que l'on renouvelle le moratoire, puisqu'il serait selon elle possible d'exécuter « des travaux respectueux de l'environnement » sur le banc de Georges, que les industries de la pêche et des hydrocarbures ont déjà coexisté et que les levés sismiques dont on dispose actuellement sur la région sont désuets28 .
* Avertissement : Par souci de clarté, les propositions législatives du projet de loi décrit dans le présent résumé législatif sont énoncées comme si elles avaient déjà été adoptées ou étaient déjà en vigueur. Il ne faut pas oublier, cependant, qu’un projet de loi peut faire l’objet d’amendements au cours de son examen par la Chambre des communes et le Sénat, et qu’il est sans effet avant d’avoir été adopté par les deux chambres du Parlement, d’avoir reçu la sanction royale et d’être entré en vigueur. [ Retour au texte ]
(3,5 Mo, 83 pages), juin 1999, p. 15. On trouvera une carte du banc de Georges dans E. Kennedy et al., L'écosystème marin du banc Georges, Document de recherche 2011/059, Secrétariat canadien de consultation scientifique, Pêches et Océans Canada, 2011, p. 3. [ Retour au texte ] (236 ko, 21 pages), 26 août 1986 [en anglais seulement]. [ Retour au texte ] (549 ko, 106 pages), S.N.S. 1987, ch. 3; Loi de mise en œuvre de l'Accord (5,3 Mo, 594 pages), 21 avril 2015, p. 348. [ Retour au texte ] (103 ko, 5 pages), S.N.S. 2010, ch. 40. [ Retour au texte ] (9,9 Mo, 277 pages), rapport préparé pour la Offshore Energy Environmental Research Association, juin 2010; Stantec Consulting, A Preliminary Review of Existing Technologies and Their Mitigative Potential in Offshore Petroleum Developments (2,2 Mo, 114 pages), rapport préparé pour la Offshore Energy Environmental Research Association, juin 2010. [ Retour au texte ] (647 ko, 1 pages), 2015.[ Retour au texte ]© Bibliothèque du Parlement