Dans ce résumé législatif, tout changement d’importance depuis la dernière publication est indiqué en caractères gras.
Le projet de loi S-5 : Loi modifiant la législation régissant les institutions financières et comportant des mesures connexes et corrélatives (titre abrégé : « Loi sur la révision du système financier ») a été déposé au Sénat le 23 novembre 2011 par le leader du gouvernement au Sénat, l’honorable Marjory LeBreton. Le projet de loi a été adopté en deuxième lecture et a été renvoyé au Comité sénatorial permanent des banques et du commerce le 6 décembre 2011. Après avoir tenu des audiences les 7, 8, 14 et 15 décembre 2011, le Comité en a fait rapport au Sénat sans amendement, mais avec des commentaires le 15 décembre 2011. Le projet de loi a été adopté en troisième lecture au Sénat le lendemain.
Le projet de loi modifie les quatre grandes lois qui régissent les institutions financières sous réglementation fédérale :
Le projet de loi modifie également la Loi sur la Banque du Canada, la Loi sur la Société d’assurance-dépôts du Canada, la Loi canadienne sur les paiements, la Loi sur les liquidations et les restructurations, la Loi sur le Bureau du surintendant des institutions financières, la Loi sur la compensation et le règlement des paiements,la Loi sur l’Agence de la consommation en matière financière du Canada, la Loi sur l’emploi et la croissance économique et la Loi de soutien de la reprise économique au Canada.
Le projet de loi contient diverses mesures qui mettent à jour le droit applicable aux institutions financières; en particulier, il apporte des modifications concernant :
La Loi sur les banques, la Loi sur les associations coopératives de crédit, la Loi sur les sociétés d’assurances et la Loi sur les sociétés de fiducie et de prêt contiennent une disposition de temporarisation 1. Le gouvernement fédéral examine donc habituellement les lois régissant les institutions financières fédérales tous les cinq ans, avant la date fixée par la disposition de temporarisation des lois en question. À l’heure actuelle, la date de temporarisation pour ces lois est le 20 avril 2012.
Le dernier examen des lois régissant les institutions financières a été effectué en 2007 au cours de l’examen du projet de loi C-37 : Loi modifiant la législation régissant les institutions financières et comportant des mesures connexes et corrélatives2, qui a été déposé à la Chambre des communes le 27 novembre 2006. Afin de laisser suffisamment de temps pour l’examen et la modification des lois en cause, le budget fédéral de 2006 avait reporté de six mois – soit du 24 octobre 2006 au 24 avril 2007 – la date de temporarisation de ces lois.
Les modifications contenues dans le projet de loi C-37 étaient basées sur le document de politique Examen de 2006 de la législation régissant les institutions financières – Propositions pour un cadre législatif efficace et efficient pour le secteur des services financiers 3 de juin 2006. Les changements législatifs comprenaient une plus importante divulgation aux consommateurs des renseignements concernant les produits de placement et le traitement des plaintes, l’instauration de l’imagerie et de la compensation électroniques pour les chèques et le relèvement du seuil de la propriété à participation multiple pour les grandes banques, qui passait de cinq à huit milliards de dollars de capitaux propres4.
Le projet de loi S-5 contient 225 articles et six parties. La description qui suit ne porte que sur certaines modifications apportées et non sur tous les articles du projet de loi.
Le projet de loi compte plusieurs articles qui contiennent des modifications identiques touchant la Loi sur les banques, la Loi sur les associations coopératives de crédit, la Loi sur les sociétés d’assurances et la Loi sur les sociétés de fiducie et de prêt. Nous allons examiner ici ces modifications dans le contexte de la Loi sur les banques, en tenant compte du fait que des modifications semblables sont apportées aux trois autres lois.
L’article 2 du projet de loi modifie la définition de « disposition visant les consommateurs » de la Loi sur les banques, pour que cette définition soit compatible avec les modifications apportées à la Loi sur l’Agence de la consommation en matière financière du Canada 5.
Les articles 32 et 99 du projet de loi autorisent une institution financière étrangère contrôlée par un gouvernement étranger à détenir une participation minoritaire dans une banque canadienne ou une société de portefeuille bancaire en acquérant des actions. Ces institutions financières étrangères sont autorisées à exercer les droits de vote associés aux actions dont elles sont propriétaires. À l’heure actuelle, les banques canadiennes et les sociétés de portefeuille bancaire ne sont pas autorisées à transférer des actions à des institutions financières étrangères contrôlées par des gouvernements étrangers 6.
Les paragraphes 53(2) et 53(3) du projet de loi exigent qu’une banque canadienne obtienne l’agrément du ministre des Finances avant d’acquérir le contrôle d’une entité étrangère dans les cas suivants :
Le Ministre peut prendre en compte, dans le cas d’une acquisition, tous les facteurs qu’il estime pertinents dans les circonstances, y compris la stabilité et l’intérêt du système financier canadien. Les demandes d’agrément sont présentées au surintendant des institutions financières. Ces types d’opérations étaient assujettis à l’agrément du Ministre jusqu’en 2001, année où le processus d’agrément a été confié au surintendant7.
Les articles 75 et 153 du projet de loi disposent que, lorsqu’une demande a été présentée au surintendant des institutions financières, celui-ci peut délivrer un certificat attestant que les banques et les sociétés d’assurances concernées ont été constituées en vertu d’une loi spéciale du Parlement. À l’heure actuelle, le surintendant tient un registre pour chaque institution financière, mais ne délivre pas de documents aux institutions financières.
Selon l’article 102 du projet de loi, le surintendant peut apporter des changements temporaires aux sommes, calculs, ou évaluations exigés par la Loi sur les banques, en cas de changements aux principes comptables généralement appliqués à la préparation des documents financiers. Cette exception aux principes comptables généralement reconnus permet aux institutions financières de se conformer aux changements apportés aux Normes internationales d’information financière 8.
Les articles 9 à 11 du projet de loi énoncent que les valeurs mobilières d’une coopérative de crédit fédérale – une institution créée par le budget fédéral de 2010 – ne peuvent être mises en circulation que conformément aux règlements pris par le gouverneur en conseil. Cette disposition est conforme aux dispositions semblables touchant la mise en circulation des valeurs mobilières d’une banque.
Le paragraphe 12(1) du projet de loi porte de 8 à 12 milliards de dollars le montant des capitaux propres au-delà duquel une banque ou une société de portefeuille bancaire ne peut pas avoir d’actionnaire important. La même modification est apportée aux exceptions à cette règle prévues aux paragraphes 12(2) à 12(6). À des fins d’uniformité, le changement apporté à ce seuil est mentionné dans plus de 40 articles du projet de loi.
Selon les articles 36 à 38 du projet de loi, les sûretés acquises par une banque sur des biens privés ont priorité sur les sûretés non enregistrées visant les mêmes biens. Ces changements tiennent compte de récentes décisions judiciaires qui ont accordé à une sûreté qui n’était pas enregistrée conformément à une loi provinciale concernant les sûretés sur les biens privés la priorité par rapport à une sûreté enregistrée aux termes de la Loi sur les banques.
L’article 46 du projet de loi confirme qu’un particulier peut encaisser, dans toute succursale bancaire, un chèque d’une valeur inférieure à 1 500 $ émis par le gouvernement fédéral. La modification supprime l’exigence réglementaire selon laquelle les banques étaient tenues de vérifier si le particulier était un client de la banque avant d’encaisser un tel chèque.
Aux termes de l’article 54 du projet de loi, une banque étrangère ou une entité associée à une banque étrangère sera considérée comme ayant un établissement financier au Canada si elle est une filiale d’une « institution financière fédérale ». Les banques étrangères ayant un établissement financier au Canada sont autorisées à exercer des activités commerciales et d’investissement beaucoup plus variées que celles qui n’ont pas d’établissement financier au Canada.
Enfin, l’article 73 interdit aux banques étrangères autorisées de collaborer avec une entité de leur groupe ou un intermédiaire, mandataire ou autre, en vue de la vente d’un bien ou d’un service à moins que l’entité de leur groupe, l’intermédiaire, le mandataire ou autre se conforme aux dispositions en matière de protection des consommateurs et aux mécanismes de traitement des plaintes qui s’appliquent aux banques étrangères autorisées.
L’article 106 du projet de loi modifie la Loi sur les associations coopératives de crédit pour autoriser celles-ci à fournir des services relatifs aux systèmes de gestion et de transmission de l’information et à l’élaboration de logiciels de commercialisation aux membres de l’Association canadienne des paiements. À l’heure actuelle, ces services ne sont pas offerts aux membres de cette association.
L’article 125 du projet de loi crée une nouvelle disposition qui autorise la caisse séparée d’une société d’assurances à investir dans celle-ci au moyen de fonds mutuels ou de fonds d’investissement à capital fixe, pourvu que les actions de la société d’assurances soient indexées sur le marché.
L’article 129 du projet de loi remplace la formule utilisée pour calculer le montant maximal pouvant être versé aux souscripteurs avec participation – les détenteurs de polices qui leur donnent le droit de participer aux bénéfices de la société d’assurances – par un calcul prévu par règlement.
Selon l’article 130 du projet de loi, la société d’assurances qui effectue des modifications relatives à ses polices ajustables – polices dont le risque est difficile à calculer avec précision de sorte que les primes peuvent être ajustées – n’est pas tenue de faire parvenir aux souscripteurs des renseignements sur ces modifications, à moins que la police ait été émise au Canada ou qu’elle confère des droits de vote.
D’après l’article 142 du projet de loi, les sociétés de secours doivent tenir des registres selon des modèles semblables à ceux des sociétés d’assurances.
Enfin, selon la législation actuelle, pour qu’une entité étrangère obtienne l’agrément du surintendant des institutions financières pour assurer des risques au Canada, elle doit posséder des actifs placés en fiducie d’une certaine valeur. L’article 144 du projet de loi prévoit que les placements en fiducie d’éléments d’actif doivent avoir une valeur d’au moins cinq millions de dollars ou le montant supérieur que le surintendant précise. Le règlement qui précisait ces valeurs a été abrogé, abrogation qui a pris effet en janvier 2010.
L’article 196 du projet de loi modifie la Loi sur la Société d’assurance-dépôts du Canada (LSADC), pour accorder, dans des circonstances limitées, une immunité à la SADC à l’égard de toute responsabilité découlant de tout fait ou dommage affectant l’environnement survenu avant la nomination de la SADC à titre de séquestre, au cours de la période pendant laquelle la SADC agit à titre de séquestre ou après la prise d’un décret par le gouverneur en conseil.
L’article 198 du projet de loi interdit le déclenchement ou la poursuite de procédures contre une institution membre de la SADC, ou à l’égard de ses actifs, autre qu’une procédure engagée par la SADC en vertu de la Loi sur les liquidations et les restructurations.
Les articles 199 et 200 modifient certaines dispositions qui s’appliquent aux institutions-relais, des institutions financières temporaires créées par décret aux termes de la LSADC pour préserver les fonctions essentielles d’une institution membre de la SADC qui risque de devenir insolvable. En particulier, les instances civiles concernant les actifs ou les passifs acquis par une institution-relais sont suspendues pour une période de 90 jours à partir de la date de cette acquisition, à moins que l’institution-relais renonce à cette suspension ou qu’une cour supérieure d’une province ou d’un territoire en ordonne autrement.
En outre, l’article 199 du projet de loi interdit aux parties à un contrat ou à une entente transférée à une institution-relais de soutenir que le transfert et les événements qui en sont à l’origine touchent leurs intérêts pécuniaires, à moins que le contrat soit un « contrat financier admissible » au sens de la LSADC. Cet article interdit également à un organisme regroupant des institutions financières, comme l’Association canadienne des paiements, de mettre fin à l’adhésion de l’institution-relais.
Pour ce qui est de la responsabilité de la SADC, à titre d’employeur, au cours de la mise sous séquestre ou de celle d’une institution-relais, les articles 196 et 201 du projet de loi accordent l’immunité à la SADC ou à l’institution-relais pour toutes les obligations de l’employeur qui ont trait aux employés, aux anciens employés ou à un régime de retraite au bénéfice de ces employés qui existait avant la nomination de la SADC en tant que séquestre, ou avant que l’institution-relais devienne l’employeur.
Les articles 197 et 202 autorisent le gouverneur en conseil à soustraire, par décret, toute personne affiliée à une institution membre de la SADC ou à une institution-relais, à la LSADC et à ses règlements ou aux lois suivantes et à leurs règlements d’application : la Loi sur les banques, la Loi canadienne sur les paiements, la Loi sur les associations coopératives de crédit, la Loi sur l’Agence de la consommation en matière financière du Canada, la Loi sur les sociétés d’assurances, la Loi sur le Bureau du surintendant des institutions financières, la Loi sur les sociétés de fiducie et de prêt et la Loi sur les liquidations et les restructurations. Ces articles autorisent le gouverneur en conseil à modifier, par décret, l’application de toute disposition de ces lois et règlements.
Les articles 183, 185, 188 et 189 du projet de loi modifient la Loi sur la Société d’assurance-dépôts du Canada et la Loi sur la Banque du Canada pour créer un régime d’administration des fonds contenus dans un compte de dépôt non réclamé d’une institution financière liquidée qui était assurée par la SADC. Ces fonds sont qualifiés de « paiements retournés » et, selon ces articles, il est possible d’harmoniser leur traitement avec celui des comptes de dépôt identifiés au cours de la liquidation de l’institution membre de la SADC.
En particulier, aux termes de l’article 189 du projet de loi, la surveillance du paiement retourné et l’obligation de rechercher l’identité du titulaire du compte de dépôt sont transférées de la SADC à la Banque du Canada si, après 10 ans, les fonds se trouvant dans le compte de dépôt n’ont pas été réclamés par le titulaire légitime du compte. Le titulaire du compte peut intenter une procédure contre la Banque du Canada pour obtenir le versement des fonds non réclamés si leur propriété est contestée.
Selon l’article 183 du projet de loi, la Banque du Canada ne peut être tenue responsable des comptes de dépôt non réclamés dans certaines circonstances : comptes contenant moins de 1 000 $ et non réclamés pendant au moins 40 ans à partir de la date de la liquidation de l’institution financière; comptes contenant au moins 1 000 $ si le compte n’a pas été visé par une réclamation pendant 100 ans à partir de la date de la liquidation. À l’expiration de la période de 40 ans, les comptes de dépôt non réclamés contenant moins de 1 000 $ sont versés au receveur général.
L’article 186 du projet de loi modifie la Loi sur la Société d’assurance-dépôts du Canada pour augmenter le montant maximum que la SADC peut emprunter sans l’approbation du Parlement, en le faisant passer à 15 milliards de dollars plus un montant basé sur l’augmentation du montant total des dépôts assurés par la SADC le 30 avril de l’année courante par rapport au montant déclaré par elle le 30 avril 2008.
Les articles 191 et 192 du projet de loi modifient la façon dont est calculé le montant des primes annuelles que doivent payer les institutions membres de la SADC. En particulier, la prime annuelle minimale est prévue par un règlement administratif adopté par le conseil d’administration de la SADC.
Les articles 190, 194 et 195 du projet de loi accordent à la SADC le pouvoir d’annuler, après approbation du ministre des Finances, la police d’assurance-dépôts d’une institution membre de la SADC si celle-ci n’a pas accepté de dépôts dans les deux ans du jour où elle est devenue une institution membre.
Enfin, l’article 203 du projet de loi prévoit le transfert des renseignements obtenus par la SADC auprès du surintendant des institutions financières à un gouvernement ou à une autre agence qui réglemente les institutions financières ou à un autre assureur-dépôts si la SADC est convaincue que les renseignements seront traités de façon confidentielle par le destinataire.
Les articles 208 et 209 du projet de loi modifient la Loi canadienne sur les paiements, qui établit le mandat de l’Association canadienne des paiements, pour que les règlements administratifs prévoyant des pénalités et proposés par des membres de l’Association canadienne des paiements puissent être présentés pour approbation au ministre des Finances. Cette loi sera également modifiée pour permettre de convertir une ordonnance du groupe de contrôle de l’Association canadienne des paiements en une ordonnance d’une cour fédérale ou d’une cour supérieure d’une province ou d’un territoire pour qu’elle puisse être exécutée dans le territoire concerné.
Les articles 210 et 211 du projet de loi modifient la Loi sur les liquidations et les restructurations, qui régit l’insolvabilité des institutions financières réglementées par le gouvernement fédéral, pour changer la priorité accordée à certains créanciers au cours de la restructuration des sociétés d’assurances. Entre autres, le paiement de certaines dépenses d’assurances hypothécaires et d’assurances spéciales n’aura plus la priorité pendant la restructuration des sociétés d’assurances canadiennes et étrangères. La priorité qu’accorde cette loi au versement des réclamations au cours de la restructuration d’une société d’assurances étrangère s’applique maintenant aux sociétés assurant au Canada la protection du crédit et d’autres produits approuvés, et le type de sécurité détenu par le liquidateur pour la protection des titulaires de police comprend désormais tous les actifs de la société d’assurances.
Les articles 212 et 220 du projet de loi modifient la Loi sur le Bureau du surintendant des institutions financières et la Loi sur l’Agence de la consommation en matière financière du Canada pour empêcher respectivement le surintendant des institutions financières et le commissaire de l’Agence de la consommation en matière financière du Canada de témoigner dans une instance civile concernant leurs attributions. Cette interdiction s’applique également aux fonctionnaires et aux employés du Bureau ou de l’Agence.
Enfin, l’article 219 du projet de loi modifie la Loi sur l’Agence de la consommation en matière financière du Canada pour faire passer à 500 000 $ la peine maximale en cas de violation de cette loi par une institution financière ou par un exploitant de réseau de cartes de paiement.
L’article 213 du projet de loi modifie la définition de « système de compensation et de règlement » que contient la Loi sur la compensation et le règlement des paiements. Cette loi confie à la Banque du Canada le soin de surveiller les systèmes qui assurent l’exécution des obligations réciproques en matière de paiement, comme les chèques ou les paiements relatifs aux cartes de débit ou de crédit, par les institutions financières canadiennes. Ces systèmes sont qualifiés de systèmes de compensation et de règlement, et l’entité qui fournit les services de compensation et de règlement est appelée « chambre de compensation ».
Selon la définition actuelle de « système de compensation et de règlement », le système doit comprendre trois participants, dont l’un doit être une banque. Le projet de loi supprime l’exigence qu’un des participants soit une banque et prévoit plutôt que le système doit comprendre au moins un participant canadien et un participant situé dans une administration autre que celle du siège social de la chambre de compensation 9. Ces changements font en sorte que la définition de « système de compensation et de règlement » relève encore des compétences fédérales. Le projet de loi modifie également la définition pour qu’elle comprenne les systèmes visant le règlement ou la compensation des contrats dérivés.
L’article 214 du projet de loi prévoit l’exécution par les tribunaux des ententes intervenues entre la Banque du Canada et une chambre de compensation ou un établissement participant.
Enfin, l’article 215 du projet de loi autorise la Banque du Canada à divulguer des renseignements et des documents à des entités qui fournissent des services de compensation ou de règlement dans le cadre de la réglementation des opérations en matière de valeurs mobilières ou de contrats financiers admissibles, ainsi qu’à une agence du gouvernement ou à un organisme de réglementation chargé de réglementer les systèmes de compensation et de règlement.
La partie 6 contient des modifications touchant diverses lois ainsi que des conditions spéciales pour l’entrée en vigueur du projet de loi S-5, qui visent toutes à éviter les incompatibilités susceptibles de découler de l’entrée en vigueur de certaines dispositions du projet de loi et de la Loi sur l’emploi et la croissance économique.
* Avertissement : Par souci de clarté, les propositions législatives du projet de loi décrit dans le présent résumé législatif sont énoncées comme si elles avaient déjà été adoptées ou étaient déjà en vigueur. Il ne faut pas oublier, cependant, qu’un projet de loi peut faire l’objet d’amendements au cours de son examen par la Chambre des communes et le Sénat, et qu’il est sans effet avant d’avoir été adopté par les deux chambres du Parlement, d’avoir reçu la sanction royale et d’être entré en vigueur. [ Retour au texte ]
(244 ko, 46 pages), juin 2006. [ Retour au texte ]© Bibliothèque du Parlement