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Le projet de loi S-8, Loi modifiant la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, apportant des modifications corrélatives à d’autres lois et modifiant le Règlement sur l’immigration et la protection des réfugiés 1 , a été présenté au Sénat le 17 mai 2022 par l’honorable Marc Gold, représentant du gouvernement au Sénat. Après la deuxième lecture, le Comité sénatorial permanent des affaires étrangères et du commerce international a étudié le projet de loi les 3 et 9 juin 2022, et en a fait rapport au Sénat le 14 juin 2022, avec un amendement. Le projet de loi, tel qu’amendé, a été adopté au Sénat le 16 juin 2022. D’autres amendements ont été apportés par le Comité permanent des affaires étrangères et du développement international de la Chambre des communes, qui a étudié le projet de loi du 9 au 16 mai 2023. Le projet de loi ainsi amendé a été adopté en troisième lecture le 21 juin 2023, et le Sénat a accepté les amendements de la Chambre des communes la même journée. Le projet de loi S-8 a reçu la sanction royale et est entré en vigueur le 22 juin 2023.
Le projet de loi modifie la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés 2 (LIPR) et le Règlement sur l’immigration et la protection des réfugiés 3 (RIPR) pour élargir la portée de l’interdiction de territoire, qui correspond au refus d’accorder la permission d’entrer ou de séjourner au Canada en raison de sanctions. Il apporte également des modifications corrélatives à la Loi sur la citoyenneté et à la Loi sur les mesures d’urgence pour assurer la cohérence entre les divers textes législatifs 4.
Le projet de loi S-8 s’inscrit dans le cadre de la réponse du gouvernement du Canada à l’invasion de l’Ukraine par la Russie en février 2022, pour laquelle le gouvernement fédéral a imposé des sanctions économiques à l’encontre des entités et des individus ayant participé à l’agression russe et l’ayant facilitée. Lors du dépôt du projet de loi, le ministre de la Sécurité publique, l’honorable Marco Mendicino, a déclaré :
Interdire l’entrée dans notre pays aux proches associés et aux principaux partisans du régime de Poutine, y compris les responsables de cette agression non provoquée, est l’un des nombreux moyens par lesquels nous tenons la Russie responsable de ses crimes 5.
Les sanctions sont un outil de politique étrangère qui « permettent aux gouvernements de réagir aux comportements internationaux jugés contraires à leurs intérêts nationaux, comme les violations du droit international et des normes internationales 6 ». Globalement,
[l]e terme « sanctions », ou sanctions économiques, sert à décrire un éventail de mesures que les gouvernements peuvent prendre pour restreindre ou interdire certains types d’interactions avec une personne, une entité ou un État étranger. Il peut s’agir autant de sanctions contre des personnes que d’importants embargos de nature économique. Les sanctions visent l’atteinte d’un objectif précis de politique étrangère et se veulent temporaires. Or, il arrive souvent qu’elles demeurent en place pendant de nombreuses années 7.
La ministre des Affaires étrangères est chargée d’appliquer les sanctions prévues par la Loi sur les mesures économiques spéciales (LMES) et la Loi sur la justice pour les victimes de dirigeants étrangers corrompus (loi de Sergueï Magnitski) (LJVDEC) 8. Elle est également responsable de la mise en œuvre au Canada des sanctions imposées par le Conseil de sécurité des Nations Unies (ONU) par le biais de la Loi sur les Nations Unies (LNU) 9. Sur les conseils de la ministre des Affaires étrangères, le Canada impose des sanctions au moyen de décrets ou de règlements pris par le gouverneur en conseil en vertu d’une loi habilitante 10. Le processus visant à déterminer s’il convient d’appliquer des sanctions ainsi que la création et la publication de règlements d’application des sanctions sont similaires pour les trois lois. Cependant, les raisons sous-jacentes pour invoquer des sanctions et les personnes ou entités sélectionnées diffèrent entre les trois régimes.
En règle générale, des sanctions peuvent être imposées en vertu de la LMES contre une personne ou une entité pour l’une des raisons suivantes :
En ce qui concerne la LJVDEC, des sanctions peuvent être imposées à un ressortissant étranger responsable ou complice de l’un des actes suivants :
Enfin, les sanctions imposées en vertu de la LNU sont conformes aux obligations du Canada de mettre en œuvre les décisions du Conseil de sécurité de l’ONU.
Les trois textes législatifs font de la violation ou du non-respect des règlements sur les sanctions « une infraction criminelle. Dans les trois cas, il s’agit d’une infraction hybride punissable par mise en accusation ou par procédure sommaire 13 ».
Les personnes faisant l’objet de sanctions en vertu de ces lois peuvent être déclarées interdites de territoire au Canada et se voir refuser l’entrée, comme le prévoit la LIPR (voir la section 1.2 du présent résumé législatif). Le projet de loi S-8 vise à combler une lacune du régime de sanctions du Canada en augmentant le nombre de scénarios dans lesquels les sanctions entraînent une interdiction d’entrée ou de séjour au Canada.
Le Canada a réagi à la violation par la Russie de la souveraineté et de l’intégrité territoriale de l’Ukraine en imposant des sanctions dans le cadre de la LMES. Le Règlement sur les mesures économiques spéciales visant l’Ukraine et le Règlement sur les mesures économiques spéciales visant la Russie sont entrés en vigueur pour la première fois le 17 mars 2014, pendant l’invasion et l’occupation de la Crimée par la Russie. Par la suite, le Règlement sur les mesures économiques spéciales visant le Bélarus et le Règlement sur les mesures économiques spéciales visant la Moldova sont entrés en vigueur les 28 septembre 2020 et 30 mai 2023 respectivement. Les Règlements ont été mis à jour à maintes reprises, le plus récemment en février 2024 14.
Les règlements pris en vertu de la LMES visant l’Ukraine, la Russie, le Bélarus et la Moldova, en particulier, interdisent à toute personne au Canada et à tout Canadien à l’étranger les actions suivantes :
En vertu de ces règlements, le Canada a imposé des sanctions à plus de 1 000 personnes et à des centaines d’entités liées aux violations continues par la Russie de la souveraineté et de l’intégrité territoriale de l’Ukraine 16.
La LJVDEC et les règlements d’application de la LMES contiennent des dispositions qui permettent
aux personnes visées par des sanctions de contester leur inscription dans une annexe ou sur une liste [de personnes et entités visées par des sanctions]. Les personnes inscrites peuvent demander [à la] ministre des Affaires étrangères leur radiation de la liste. À la réception d’une demande, [la] ministre détermine s’il existe des motifs raisonnables de recommander la radiation. La LNU ne comprend pas de disposition de la sorte puisque les listes de personnes et d’entités sont établies par l’ONU, qui s’est dotée de son propre processus de radiation 17.
Les personnes ou entités qui cherchent à être radiées de la liste du Conseil de sécurité de l’ONU doivent s’adresser directement au point focal pour les demandes de radiation du Conseil de sécurité de l’ONU ou, dans le cas de sanctions liées à l’État islamique en Irak et au Levant (EIIL), au Bureau du médiateur du Comité des sanctions contre l’EIIL (Daech) et Al-Qaida 18.
Toute personne ou entité qui prétend qu’il y a erreur d’identité et qu’elle n’est pas celle dont le nom figure dans une annexe ou sur une liste de la LMES ou de la LJVDEC peut également demander à la ministre des Affaires étrangères un certificat d’erreur d’identité. Pour toute demande de radiation ou d’obtention d’un certificat d’erreur d’identité, il est nécessaire d’indiquer le Règlement et le numéro de l’article en vertu desquels la demande est présentée. Il faut aussi fournir, entre autres, « une description détaillée des circonstances et des motifs à l’appui de la demande 19 » ainsi que toute autre information requise par la ministre des Affaires étrangères à l’appui de la demande.
La procédure est plus lourde pour les entités qui cherchent à contester leur inscription sur une liste que pour les personnes. En plus des exigences imposées tant aux personnes qu’aux entités, celles-ci doivent fournir :
La section 4 de la partie 1 de la LIPR interdit aux étrangers ou aux résidents permanents d’entrer ou de rester au Canada s’ils sont jugés interdits de territoire pour l’un des motifs énoncés aux articles 34 à 42. Avant les amendements apportés au projet de loi S-8, ces motifs étaient les suivants :
L’article 33 de la LIPR précise que « les faits – actes ou omissions – mentionnés aux articles 34 à 37 sont, sauf disposition contraire, appréciés sur la base de motifs raisonnables de croire qu’ils sont survenus, surviennent ou peuvent survenir 21 ».
Avant l’entrée en vigueur du projet de loi S-8, les sanctions constituaient un motif d’interdiction de territoire en vertu des alinéas 35(1)c), 35(1)d) et 35(1)e) de la LIPR. Par exemple, les sanctions imposées aux hauts fonctionnaires d’un régime qui a commis des violations graves des droits de la personne au sens de la LMES ou de la LJVDEC auraient rendu ces personnes inadmissibles au Canada en vertu des alinéas 35(1)d) ou 35(1)e). Bien que tous les motifs de sanctions aux termes de la LMES ne déclenchaient pas l’interdiction de territoire en vertu de l’alinéa 35(1)d) de la LIPR, les personnes sanctionnées pour d’autres raisons peuvent être considérées comme interdites de territoire en vertu d’autres dispositions de la LIPR lorsque leur demande d’immigration est traitée 22.
Cependant, les sanctions prévues par la LMES pour une violation grave de la paix et de la sécurité internationales qui s’est produite et a entraîné ou est susceptible d’entraîner une crise internationale grave, comme la guerre que mène la Russie contre l’Ukraine, n’étaient pas couvertes par le paragraphe 35(1). Pour corriger cela, le projet de loi S-8 a établi un nouveau motif plus large d’interdiction de territoire fondé sur les sanctions imposées à un pays, à une entité ou à une personne.
Actuellement, les personnes qui se trouvent au Canada et qui sont jugées interdites de territoire ne peuvent pas rester au pays, à moins d’obtenir un permis de séjour temporaire 23. Les fonctionnaires de l’Agence des services frontaliers du Canada (ASFC) rédigent un rapport dans lequel ils expliquent pourquoi ils estiment qu’une personne ne devrait pas être autorisée à entrer ou à séjourner au Canada 24. Les fonctionnaires de l’ASFC transmettent ensuite ce rapport au délégué du ministre, qui est un agent, un superviseur ou un haut fonctionnaire de l’ASFC agissant au nom du ministre. Le délégué du ministre doit examiner les faits de l’interdiction de territoire et, si les allégations exposées dans le rapport sont fondées, il renvoie le dossier à la Section de l’immigration de la Commission de l’immigration et du statut de réfugié du Canada (CISR) pour une enquête afin qu’une mesure de renvoi soit prise 25.
Après une audience, la Section de l’immigration peut prendre une mesure de renvoi s’il existe des motifs d’interdiction de territoire 26. L’ASFC est alors responsable de l’exécution des mesures de renvoi 27. Il est possible d’interjeter appel des mesures de renvoi auprès de la Section d’appel de l’immigration.
Pour les personnes qui étaient interdites de territoire uniquement en raison de sanctions en vertu des alinéas 35(1)d) et 35(1)e), le processus a été simplifié en 2019. Le délégué du ministre devait uniquement examiner le rapport sur le renvoi et donner son approbation pour entamer ladite procédure de renvoi 28.
Lorsque l’ASFC est prête à renvoyer une personne 29, elle délivre un Avis concernant une évaluation des risques avant le renvoi (ERAR) 30 qui informe la personne qu’elle a le droit de demander une ERAR.
L’ERAR permet aux personnes qui doivent être renvoyées du Canada de demander d’être protégées en décrivant, par écrit, les risques auxquels elles croient qu’elles seront exposées si elles sont renvoyées. Les personnes dont la demande d’ERAR est approuvée peuvent rester au Canada 31.
C’est Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada qui doit procéder à l’ERAR.
L’article 42.1 de la LIPR donne également la possibilité aux personnes visées de s’adresser au ministre pour demander que les questions visées au paragraphe 35(1) soient examinées en ce qui concerne la détermination de l’interdiction de territoire. Les personnes doivent convaincre le ministre que ces motifs d’interdiction de territoire ne sont pas contraires à l’intérêt national du Canada et ne constituent pas une menace pour la sécurité du pays 32.
Le projet de loi S-8 modifie la LIPR afin d’établir un motif distinct d’interdiction de territoire au Canada fondé sur des sanctions. Il élargit la portée de l’interdiction de territoire fondée sur les sanctions afin d’y inclure non seulement les sanctions imposées à un pays, mais aussi celles imposées à une entité ou à une personne. Il garantit également que tous les arrêtés et règlements pris dans le cadre de la LMES sont reconnus dans la LIPR.
Ensemble, les articles 5 et 6 du projet de loi créent une nouvelle disposition distincte établissant un motif spécifique d’interdiction de territoire fondé sur des sanctions et élargissent les références aux sanctions contenues dans la LIPR.
L’article 5 du projet de loi abroge les alinéas 35(1)c), 35(1)d) et 35(1)e) de la LIPR, qui, avant l’entrée en vigueur du projet de loi S-8, énuméraient les motifs d’interdiction de territoire à l’égard des types de sanctions suivantes pour des violations des droits de la personne ou des droits internationaux :
L’article 6 du projet de loi crée un nouveau motif distinct d’interdiction de territoire fondé sur des sanctions dans le nouvel article 35.1 de la LIPR. Bien que le fondement du nouveau régime de sanctions reflète celui des régimes précédents, l’interdiction de territoire est appliquée à un éventail élargi de scénarios de sanctions.
L’interdiction de territoire au motif de sanctions fondées sur les décisions d’organisations internationales dont le Canada est membre est élargie par le nouvel alinéa 35.1(1)a). Le motif vient maintenant ajouter les sanctions contre des entités, des ressortissants et des États étrangers, au sens de l’article 2 de la LMES, aux sanctions existantes contre un pays.
En vertu du nouvel alinéa 35.1(1)b), l’interdiction de territoire due à des sanctions en application de la LMES s’étend au-delà de l’alinéa 35(1)d) abrogé pour inclure les alinéas 4(1.1)a) et 4(1.1)b) de la LMES, respectivement :
Ces critères s’ajoutent à ceux déjà énoncés aux alinéas 4(1.1)c) et 4(1.1)d) de la LMES, respectivement :
Le dernier régime de sanctions, la LJVDEC, précédemment mentionné à l’alinéa 35(1)e), reste inchangé en vertu du nouvel alinéa 35.1c) de la LIPR.
Le projet de loi S-8 ajoute à son régime de sanctions plus large le motif distinct de sanctions pour l’interdiction de territoire, au titre du nouvel article 35.1, comme décrit ci-dessous. Si les sanctions n’étaient pas absentes des anciennes dispositions de la LIPR concernant l’interdiction de territoire, elles prenaient une forme plus limitée sous le motif d’interdiction de territoire basé sur la violation des droits de la personne ou des droits internationaux.
L’article 8 du projet de loi modifie les paragraphes 42.1(1) et 42.1(2) de la LIPR afin de supprimer la possibilité pour le ministre, sur demande ou de sa propre initiative, de déclarer que les sanctions découlant de décisions prises par des organisations internationales ne constituent pas une interdiction de territoire. Il est à noter que le ministre n’a jamais eu le pouvoir de faire cela pour les régimes de sanctions de la LMES ou de la LJVDEC.
L’article 12 du projet de loi est une modification corrélative qui supprime l’inclusion des sanctions en vertu des décisions d’une organisation internationale comme exception prévue à l’alinéa 101(1)f) de la LIPR. Cela signifie que les demandeurs d’asile qui sont jugés irrecevables en raison de sanctions peuvent néanmoins être renvoyés à la Section de la protection des réfugiés de la CISR.
L’article 13 du projet de loi garantit que les personnes sanctionnées avant l’entrée en vigueur du projet de loi S-8 sont néanmoins assujetties aux modifications apportées à la LIPR dans la mesure où la décision, la résolution, la mesure, le décret ou le règlement est en vigueur le jour de l’entrée en vigueur du projet de loi.
Le paragraphe 24.1(1) du RIPR permet aux étrangers de demander une déclaration de dispense en vertu de la LIPR si la décision a été prise de rejeter leur demande de statut de résident permanent ou temporaire, ou si une mesure de renvoi a été prise à leur encontre sur la base de certains constats d’interdiction de territoire.
L’article 16 du projet de loi supprime l’interdiction de territoire fondée sur des sanctions en vertu de décisions d’organisations internationales comme l’un des motifs pour demander une déclaration de dispense en vertu du paragraphe 24.1(1). Compte tenu de cette suppression, l’article 17 du projet de loi modifie l’alinéa 24.2(1)g) afin de supprimer également la nécessité de déclarer ces sanctions dans une demande de déclaration de dispense.
La catégorie des titulaires de permis est une catégorie d’étrangers qui détiennent un permis de séjour temporaire et peuvent devenir des résidents permanents sous réserve de certaines exigences. En vertu du sous-alinéa 65b)(ii) du RIPR, un étranger est considéré comme titulaire de permis et membre de la catégorie des titulaires de permis s’il a résidé de façon continue au Canada en tant que titulaire de permis pendant une période d’au moins cinq ans, hormis les exceptions. L’article 18 modifie le sous-alinéa 65b)(ii) et ajoute le motif des sanctions aux exceptions, en parallèle à l’interdiction de territoire pour motif de sécurité, d’atteinte aux droits de la personne ou internationaux, de grande criminalité et de criminalité organisée.
Les agents d’immigration qui sont d’avis qu’un résident permanent ou un étranger se trouvant au Canada est interdit de territoire peuvent soumettre un rapport à ce sujet au ministre. Si le ministre convient que le rapport est fondé, il peut le renvoyer à la Section de l’immigration pour une enquête ou, dans certains cas, le ministre peut directement prendre une mesure de renvoi.
Le paragraphe 228(1) du RIPR énonce les cas dans lesquels le rapport n’est pas transmis à la Section de l’immigration et énumère les types de mesures de renvoi correspondantes. L’article 19 du projet de loi modifie l’alinéa 228(1)f) en remplaçant le motif d’interdiction de territoire prévu aux alinéas 35(1)d) et 35(1)e) abrogés de la Section de l’immigration de la LIPR (sanctions pour atteinte aux droits de la personne ou internationaux) par le motif des sanctions créé par le nouvel article 35.1. Par conséquent, les rapports de ressortissants étrangers interdits de territoire en raison de sanctions ne doivent pas être transmis à la Section de l’immigration et leurs mesures de renvoi sont considérées comme des mesures d’expulsion.
Étant donné que l’article 19 du projet de loi modifie le RIPR en retirant les sanctions de la compétence de la Section de l’immigration, l’article 20 du projet de loi apporte une modification corrélative à l’alinéa 229(1)b) en retirant les sanctions de la liste des mesures d’expulsion possibles devant être décidées par la Section de l’immigration.
En vertu du paragraphe 230(1) du RIPR, le ministre peut imposer des sursis aux mesures de renvoi si les circonstances dans le pays ou le lieu de retour présentent un risque généralisé pour l’ensemble de la population en raison des événements énumérés dans le RIPR. L’article 21 du projet de loi modifie le paragraphe 230(3) en ajoutant l’interdiction de territoire liée aux sanctions à la liste des exceptions qui excluent une personne du bénéfice d’un sursis à la mesure de renvoi.
L’article 22 du projet de loi fait en sorte que les alinéas 228(1)f) et 229(1)b) du RIPR continuent de s’appliquer dans leur version antérieure à la sanction royale du projet de loi S-8 à l’égard d’un étranger qui attend l’issue d’une enquête devant la Section de l’immigration qui a commencé avant la sanction royale.
Aux termes des paragraphes 10(1) et 10.1(1) de la Loi sur la citoyenneté 33, la citoyenneté ou la répudiation de la citoyenneté d’une personne peuvent être révoquées pour cause de fausse déclaration, de fraude ou de dissimulation volontaire de faits essentiels uniquement si le ministre demande à un tribunal de déclarer que la personne a obtenu, conservé, répudié ou repris sa citoyenneté de manière frauduleuse.
L’article 14 du projet de loi modifie le paragraphe 10.1(4) de la Loi sur la citoyenneté afin d’ajouter des sanctions à la liste des motifs d’interdiction de territoire qui limitent le fardeau du ministre lorsqu’il demande une confirmation à un tribunal. Dans les cas où la fausse représentation, la fraude ou la dissimulation intentionnelle de faits essentiels est liée à une situation décrite dans le nouvel article 35.1 de la LIPR (interdiction de territoire fondée sur des sanctions), le ministre qui demande une confirmation n’a qu’à prouver que la personne a obtenu, conservé, répudié ou repris sa citoyenneté par fausse représentation, fraude ou dissimulation intentionnelle de faits essentiels.
Le paragraphe 30(1) de la Loi sur les mesures d’urgence 34 prévoit que des décrets et des règlements peuvent être pris par le gouverneur en conseil pendant qu’une urgence internationale est en vigueur. Bien que le renvoi de personnes du Canada figure parmi les mesures possibles, la division 30(1)h)(iii)(A) de la Loi sur les mesures d’urgence impose des limites quant aux personnes qui peuvent être renvoyées. L’article 15 du projet de loi ajoute des sanctions à la division 30(1)h)(iii)(A) de la Loi sur les mesures d’urgence, permettant ainsi aux personnes protégées assujetties aux sanctions décrites au nouvel article 35.1 de la LIPR de faire l’objet d’une mesure de renvoi en cas d’urgence internationale.
Le projet de loi S-8 a été amendé par le Comité sénatorial permanent des affaires étrangères et du commerce international à l’étape du rapport pour y ajouter l’article 15.1 35. Cet ajout a permis d’harmoniser les modifications apportées à la LIPR par les projets de loi S-8 et C-21 et de faire en sorte que celles-ci ne s’annulent pas mutuellement. Ainsi, les sanctions et la criminalité transfrontalière font partie des motifs d’interdiction de territoire ou de détention en vertu de la LIPR 36.
Le projet de loi S-8 a été amendé par le Comité permanent des affaires étrangères et du développement international de la Chambre des communes pour y ajouter l’article 23, qui prévoit que les dispositions édictées ou modifiées par ce projet de loi soient soumises à l’examen d’un comité soit du Sénat, soit de la Chambre des communes, soit mixte, après le troisième anniversaire de la sanction royale. Le comité ainsi désigné pour procéder à l’examen des dispositions devra remettre un rapport à la chambre ou aux chambres du Parlement l’ayant constitué. Le comité pourra également recommander des modifications aux dispositions en question.
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